事業單位:改革“加速度”

2012-12-31 00:00:00

商周刊 2012年9期

近日，影響3000多萬“事業人”的《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革指導意見》發布，引起社會的廣泛關注。意見要求事業單位分三類進行改革，實現政事分開、事企分開、管辦分離。事業單位轉企改制過渡期一般為5年，過渡期事業編制只減不增。

實際上，這份指導意見在去年3月就已經通過，時隔一年全文發布，意味著這一事涉“最廣泛階層和行業”的改革將全面鋪開，也意味著這一場改革硬仗將進入最艱難的攻堅戰階段。

4月16日，新華社授權公布《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革指導意見》。而這份《指導意見》在2011年3月23日就已出臺實施，至今已一年有余。“指導意見”共分為九個部分，是首個統領我國事業單位改革進程的“頂層設計”。

中國人才研究會副會長吳德貴認為，持續十五六年的事業單位改革一直進展遲緩，主要因為長期以來改革步驟邏輯關系顛倒，欠缺整體謀劃和系統安排，而“指導意見”即在強調統籌改革的重要性。

自1992年黨的十四大提出，按照機關、企業和事業單位的不同特點，逐步建立健全分類管理的人事制度起，時至今日，這一分類推進事業單位改革的基本思路沒有變化。只是20年間，實踐歷程確屬磕磕絆絆一度遇到瓶頸。推進事業單位改革，事關民生改善。無論是教育、衛生還是科技、文化，事業單位都與民生密切相關，只有深入推進改革，才能促進公益事業更好更快發展，滿足公眾日益增長的公益服務需求。

有統計稱，我國有126萬個事業單位，共計3000多萬正式職工中，教育、衛生和農技服務從業人員三項相加，占總人數的3／4，其中教育系統人員即達到一半左右，另有900萬離退休人員，總數超過4000萬人。

可以說，未來幾年，將是事業單位改革最為艱苦的攻堅階段，剝離、重塑的陣痛在所難免，真正的考驗到來了。

真正的考驗來了

1995年全國事業單位機構和人事制度改革會議在河南鄭州舉行，這次“鄭州會議”正式開啟全國事業單位人事制度改革的試點工作。到2001年8月，國家陸續下發了關于調整學校管理體制、地質勘查隊伍管理體制、中央國家機關和省區市廳局報刊結構、清理整頓經濟鑒證類社會中介機構等若干決定，事業單位改革分領域推進。

在2003年開始的鄉鎮機構改革中，鄉鎮事業單位改革作為其中的重要內容，與鄉鎮行政機構改革一并進行。2008年10月，國辦印發《關于文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業和支持文化企業發展兩個規定的通知》，~2008年底有117個地級市已開展相關改革。2009年，出版社、雜志社轉企改制大刀闊斧。2010年，公立醫院改革試點展開。

“事業單位改革應遵循從宏觀到中觀、再到微觀的改革軌跡，因為改革過程涉及政府機構調整、社會事業發展、社保體系、收入分配制度等多方面問題，與中編辦、人社部、財政部、國資委等黨政機關均關系密切，‘零敲碎打’無法令改革走向縱深。”吳德貴說。

中編辦主任王東明2011年9月在《求是》雜志發表的文章指出，事業單位改革與經濟、政治、文化、社會等領域的改革密切聯系，是統籌推進各領域改革的重要內容。而與這些領域的改革相比，事業單位改革雖然也在分行業分地區進行，但總體相對滯后，仍存在諸多深層次矛盾和問題，“越往后拖，矛盾越突出，改革成本越大”。

從各地情況看，盡管山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市自2008年就已成為事業單位改革試點地區，按計劃應于2010年底結束并向全國推廣經驗，但由于遇到諸多棘手難題，截至目前試點工作仍未結束。

專家指出，來自事業單位內部的動力不足是試點遇冷的主因。國家行政學院教授汪玉凱告訴記者，分類改革的“剝離”過程存在復雜角力，觸動眾多人的切身利益。中國政法大學副校長馬懷德則認為，公眾參與度不足、開放性不夠造成被改革者難以支持和配合政府意志，亟需法律明確規定改革方式方法和程序問題。

國家發改委《關于2012年深化經濟體制改革重點工作意見》中明確，今年將全面完成事業單位清理規范。根據“指導意見”的要求，將撤銷未按規定設立或原承擔特定任務已完的現有事業單位；整合布局結構不合理、設置過于分散、工作任務嚴重不足或職責相同相近的現有事業單位。而這也僅僅是事業單位改革進程的“第一槍”。

“‘指導意見’明確事業單位改革分兩個階段進行：2011年至2015年，主要完成分類，部分轉為企業或劃歸政府行政機構；2016至2020年，建立和完善事業單位的管理體制和運行機制，形成中國特色的公益服務體系，”吳德貴說，“但目前各地還多處在研究階段，到第二個五年才有望啃下‘硬骨頭’，去年這一年的實質性突破也并不大。”

改革改的是什么?

鐵飯碗產自“體制內”的成色和碗底的“國字號款識”顯而易見。體制內的行政資源在今天常常成為一些人交換體制外市場資源的籌碼，權力變現的戲碼在當前事業單位所暴露出來的問題中時常顯現：權力與利益勾肩搭背。而所有這些以破壞社會公平、濫用公權侵害公民利益獲得的財富，都會直接或間接地成為事業單位鐵飯碗中的豐富大餐供坐在工位上的人們大快朵頤。

“長期困擾事業單位改革的種種難題，歸結起來都與政府自身的改革有關”，中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學院教授汪玉凱說。改革的不徹底，的確是事業單位改革延宕多年未見顯著成效的根本癥結。

中國人事科學研究院院長吳江表示，事業單位改革的動力來自內外兩個方面：從外部環境看，社會公眾對于解決就業難、看病貴及提升社保水平等方面的現實訴求，迫使事業單位必須通過改革來滿足公眾；從內部機制看，事業單位的廣大知識分子和技術人員也希望獲得與付出相匹配的回報，不能“干好干壞一個樣”。

所以說，事業單位改革首先是要給事業單位分類，分類不清楚，就很難確定哪些事業單位是要加強它的公益性，哪些回體制內，哪些要進行改制推向社會，無法分類清晰就無法將改革推行下去。

我國的事業單位是經濟社會發展中提供公益服務的主要載體，它涵蓋極大的社會領域，并承擔部分管理職能、部分市場功能和社會公共服務職能，具有中國特色。

然而在特定歷史時期形成下的事業單位管理體制，在新時期面臨諸多深層問題。目前我國事業單位存在三大問題：一是事業單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活；二是公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高；三是支持公益服務的政策措施還不夠完善，監督管理薄弱。而分類推進事業單位改革，是推進政府職能轉變、建設服務型政府的重要舉措。

中國事業單位改革于上世紀90年代中期啟動，然而過去十余年間因種種原因進展緩慢，收效甚微。對此，清華大學公共管理學院院長薛瀾指出，事業單位分類改革可謂牽一發而動全身，“如果政策設計稍有不慎，可能會引起很強的反彈，對相關公共服務也會有很大影響。”

國務院總理溫家寶在今年政府工作報告中，明確提出積極穩妥推進事業單位分類改革為今年改革的六項重點任務之一。事實上，從去年開始，官方在解決該問題上呈加速態勢，出臺了《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》，這也被稱為關于事業單位改革的頂層設計文件。4月16日，該文件在歷時一年后向社會公布，有專家認為，“這表明事業單位分類改革真正進入了實際操作階段。”

根據公布的《指導意見》，現有事業單位將按照社會功能劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。在這其中，又將分為公益一類和公益二類單位。

“公益一類單位由國家財政提供保證，來保障它們為百姓提供高質量的公益性服務。公益二類單位，既有一定的經營性，又有很強的公益性，國家需要提供一定支持來保證公益服務有充足的提供。區分這兩者可能是個難點。”薛瀾說。

對于《意見》指出的對面向社會提供公益服務的事業單位將逐步取消行政級別，薛瀾表示贊同，“這是一個好的趨勢，是回歸到現代社會應有的治理體系。”他同時承認，這需要一個過程。

此外，針對事業單位改革可能會導致“提前退休潮”出現的說法，薛瀾表示，這完全取決于制度設計。“如果制度設計不好，那肯定有提前退休潮，或者賴著不退休的現象。所以，這需要精心、細致的政策設計。”

改革動了誰的利益?

“工資雖然不高，但收入可以很高。”在很多人看來，除了一畢業就可以端起不會被打碎的“鐵飯碗”外，事業單位最吸引人的，還有逢年過節的“灰色收入”。

2010年全面實施的績效工資改革，其中一個目的即嚴肅事業單位分配紀律。從政策設計看，將津貼發放狀態從無序狀變為有序，符合社會對事業單位收入分配管理的期待；但在實施過程中，卻仍無法杜絕紅包、購物卡等“后門收入”不絕的狀況，這甚至成為吸引年輕人投奔事業單位的優勢之一。

公立事業單位養老保障制度變革也遇困境。2008年底，《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》出臺，山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市開展試點，但由于該方案大幅下調相關人員的退休養老待遇，實施效果并不佳。

“現在多數事業單位退休人員拿的是退休金，今后改革的方向是，事業單位人員要全部參加基本養老保險。”中國人事科學研究院院長吳江表示，中間會有一個“老人老辦法、新人新制度”的過渡期，保證“老人”養老待遇不下降，

“新人”按照規定繳納社會保險；除基本養老保險外，一些事業單位還可通過職業年金的方式加以補充，以解決目前備受詬病的退休待遇“雙軌制”。

改革無疑牽動了4000萬“事業人”的切身利益。除此之外，在分類改革逐步“剝離”非公益性事業單位的過程中，也將有錯綜復雜的角力。

“事業單位分類改革難在如何‘剝離’”。中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學院教授汪玉凱告訴記者，對于行政性事業單位而言，雖然內部反對被劃入行政機構的聲音幾乎不存在，但劃歸行政系統的標準及如何避免造成行政機構臃腫化，卻是改革難點所在；對于經營性事業單位來說，如何公平對待在工作期間面臨改革的“中人”利益，需要決策者權衡利弊、公平應對。

改革的意義在于解決問題

事業單位的改革意義重大，并不僅僅是因為關系到4000多萬從業者，關系到覆蓋70％以上的科研人員、95％以上的教師和醫生，關系到政府、教育、醫療、文化等多個領域，而是因為在某種程度上，這一改革標定著中國下一步改革的歷史方位。

在中國漸進式的改革路徑中，最先邁出的是經濟改革這一步。正是通過政府向市場的分權，使得中國經濟發展在30多年后仍處于穩定高速增長的春天。細繹事業單位改革的邏輯，這實際上是一次政府向社會的分權。《指導意見》明確，“政事分開、事企分開和管辦分離”是基本要求，而基本路徑則是“分類”，將現有事業單位分為承擔行政職能的、從事生產經營活動的和從事公益服務的“三大類”。這都意味著，在事業單位改革中，政府的姿態是松綁。

更值得關注的，是《指導意見》對于公益服務新格局的描述：政府起主導作用，社會力量廣泛參與，引入市場競爭機制。在公益服務中，政府理應發揮“保基礎”的主導作用，而社會力量廣泛參與，也意味著社會力量提供更多層次、更為豐富、更廣領域的公益服務，這包括教育、醫療、科研、文化等各個領域。《指導意見》甚至明確，要在“職業資格與職稱評定”方面“公平對待”社會力量。

而且，事業單位的改革，也涉及到社會領域與各個領域關系的調整。比如事要推進政事分開，理順政府與事業單位之間的關系；要轉變政府職能，讓政府提供更多更好的公共服務。從這個意義上講，事業單位改革，也就是深化行政管理體制改革的重要內容；事業單位改革，也就是對政府的改革。

再比如，事業單位的改革，涉及到教育、醫療、科技、文化等諸多領域。近年來，這些領域的改革不斷推進，然而也遇到了一些共性問題、基礎問題和銜接問題。比如，如何管人用人，如何定崗定酬。這些，都需要一個基礎性的解決方案。而事業單位改革，要解決的正是這些問題。

更重要的是，釋放社會力量、激發社會潛能，正逐漸成為一種“改革共識”。去年11月，廣東省規定社會組織“可直接向民政部門申請成立，不再需要掛靠主管單位”，去年底民政部表示要推廣“廣東經驗”。無論是社會管理創新中“社會協同、公眾參與”的格局，還是公益服務中對“社會力量廣泛參與”的強調，都表明“社會”已成為中國改革的一個關鍵詞。

事業單位改革已經是我國改革開放總體布局的重要組成部分，已經與經濟、政治、社會等各方面的改革緊密聯系、相互影響，事關發展全局、事關改革大業。

媒體評論《人民日報海外版》：改革兩大突破重新構建和政府關系

與此前的改革相比，本次改革主要有兩大突破：一是明確了分類改革，科學劃分事業單位類別，“這是最大的亮點”；二是制度的設計比較完善，除《指導意見》外，還出臺了9個配套文件，“政策上的準備最好”。

把民間企業的一些管理機制，引進到公共機構中來，重新界定事業單位和政府機構的關系，把過去政府和事業單位之間的隸屬關系，改變成明確權利和義務的契約關系，這與國際上改革的方向大體上是一致的。

《人民日報》：論分類推進事業單位改革深化改革的重大戰略部署

推進事業單位改革，事關民生改善。無論是教育、衛生還是科技、文化，事業單位都與民生密切相關，只有深入推進改革，才能促進公益事業更好更快發展，滿足公眾日益增長的公益服務需求。

新華網評：事業單位將真正實現“角色回歸”

很顯然，這次事業單位改革要達到的最終目的，是事業單位公益化，向社會提供公益服務。也就是說，未來的事業單位只能為公益服務而存在，將不存在行使行政職能和從事生產經營的事業單位，從而實現公益服務的均等化，并不斷提高公益服務水平。《南方日報》：改變事業單位利益高于公共利益現狀

面對新形勢新要求，我國社會事業發展相對滯后，一些事業單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活；公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高；支持公益服務的政策措施還不夠完善，監督管理薄弱。這些問題影響了公益事業的健康發展，迫切需要通過分類推進事業單位改革加以解決。《華西都市報》：事業單位改革，不期速成也須溫和堅定

非但是“公益服務”，多數常態的商品或服務，也早已擺脫了非政府而無人供給之狀態。當供求格局已變，一些為適應舊有供求格局而設的“事業單位”，早該或退出或改變了。一切，只是在等一個溫和且堅定的過程。

相關鏈接

廣東事業單位分類改革進程過半

作為2006年中央確定的事業單位分類改革5個試點省份之一，廣東近年來率先將全省6萬多個事業單位劃分為行政類、公益類、經營服務類三大類。這一改革思路清晰地體現在中央的改革指導意見中。不過，事業單位改革的真正突破，不可能單靠機構編制部門、試點地區單兵突進，而需要綜合性的配套改革。

近日，廣東省編辦透露，省屬事業單位改革進展順利，已接近尾聲；深圳、佛山市市直及部分區縣已率先完成，其他地市也正有序推進。今后，廣東將進一步加大改革攻堅力度，加快省屬事業單位改革工作進度，推進政事分開、事社分開，爭取年底前完成事業單位分類工作。

北京分類推進事業單位改革的

“第一戰”

在凍結總量和編制之后，北京打響分類推進事業單位改革的“第一戰”：啟動全市范圍的事業單位清理規范工作，機構設置和實際運行有問題的單位將被撤銷或整合，預計明年2月底前基本完成。北京的這一舉措，也意味著其事業單位的改革，走在了全國的前列。