對地方政府融資平臺貸款情況的調(diào)查與思考

【摘要】地方政府融資平臺是改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌出現(xiàn)的一種較為特殊的融資現(xiàn)象，也是隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快、投融資體制改革和政府職能的轉(zhuǎn)變而逐漸發(fā)展的。它在促進地方經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、推動城市化進程中發(fā)揮了巨大作用。但同時，地方政府融資平臺在發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了一系列問題，存在著各種風險，如果不加以控制和規(guī)范，有可能形成地方政府債務(wù)危機。本文通過對地方政府融資平臺的融資現(xiàn)狀進行分析，指出所存在的問題，提出規(guī)范地方政府融資平臺發(fā)展的相關(guān)政策與建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府 融資平臺 調(diào)查 思考

2008年，為應(yīng)對國際金融危機，中央政府出臺4萬億政府投資計劃。其中中央政府負擔1.18萬億，其余的配套資金由地方政府承擔。由于財力限制，許多地方政府配套資金存在較大缺口，因此，融資平臺貸款成為解決缺口的重要手段。2009年3月，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要求各金融機構(gòu)“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融融資渠道，隨后，地方政府融資平臺迅猛發(fā)展。但隨著國家宏觀調(diào)控政策的轉(zhuǎn)變，特別是2010年6月，國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》出臺，預(yù)示著國家已經(jīng)認識到急劇增長的政府融資平臺公司及貸款數(shù)量已經(jīng)演變成為金融信貸風險，如果不加以控制，必將嚴重影響政府信用，引發(fā)系統(tǒng)風險。”

從保山的實際情況看，近幾年來，保山市在投融資領(lǐng)域進行了一系列改革探索，在以市場為導(dǎo)向的投融資管理模式方面進行了一些有益的嘗試。為拉動投資，向各類投資項目提供配套資金，保山市各級政府積極推動各類地方政府投融資平臺公司的建設(shè)與發(fā)展。地方政府融資平臺以銀行信貸為主要融資渠道，為政府投資項目提供資金，對刺激地方經(jīng)濟快速回升起到了積極作用。但與此同時，這種融資模式的快速擴張也引發(fā)了地方政府的負債能力以及投資拉動效率等一系列值得關(guān)注的問題。

一、保山市地方政府融資平臺貸款現(xiàn)狀

近幾年來，保山市地方政府融資平臺在促進地方經(jīng)濟發(fā)展、推動城市化進程中發(fā)揮了巨大作用。地方政府通過融資平臺較強的融資功能解決了自身建設(shè)資金不足的問題，在落實中央投資項目配套資金的同時，加大了地方基建項目的投資力度，在地方公益性基礎(chǔ)建設(shè)項目中發(fā)揮了舉足輕重的作用。據(jù)統(tǒng)計：截止2011年末，保山市共有地方融資平臺29家，其中地市級10家，縣級19家。從平臺性質(zhì)看：公司類平臺有22家，事業(yè)類平臺有5家，機關(guān)類平臺有2家。

近幾年來，隨著保山市加快推進城市化進程，不斷擴大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的資金需求也隨之增長。這在一定程度上導(dǎo)致了全市金融機構(gòu)地方政府融資平臺貸款快速增長，貸款規(guī)模穩(wěn)步擴大，貸款投放呈現(xiàn)出積極變化。

（一）政府融資平臺貸款穩(wěn)定快速增長，保障了地方經(jīng)濟發(fā)展的資金需求

2011年以來，保山市各級金融機構(gòu)認真貫徹執(zhí)行穩(wěn)健的貨幣政策，緊密結(jié)合地方實際情況，合理把握信貸支持地方經(jīng)濟發(fā)展的重點、力度和節(jié)奏，持續(xù)加大對地方政府融資平臺貸款的投放力度，不斷提高服務(wù)地方經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的能力和水平，為促進地方經(jīng)濟發(fā)展，推動城市化進程，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐提供了強有力的信貸支持。據(jù)統(tǒng)計：截止2012年6月末，保山市地方政府融資平臺貸款余額為33.89億元，比上年增加2.41億元，增長7.67%；同比增加4.55億元，增長15.52%。其中：公司平臺貸款余額為28.23億元，同比增增加2.69億元，增長10.57%。

（二）貸款以交通運輸類平臺、國資公司和城投公司平臺為主，為推動地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了主導(dǎo)作用

近幾年來，保山市在推進城市化進程中，不斷加大對地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，穩(wěn)步擴大其投資規(guī)模，同時，各級地方政府通過成立公路建設(shè)投資公司、國資公司和城投公司等地方政府融資平臺，利用融資平臺較強的融資功能解決了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項目建設(shè)融資與資金運作的問題。據(jù)統(tǒng)計：截止2012年6月末，保山市交通運輸類政府融資平臺貸款余額為12.79億元，比上年增加1.75億元，增長15.85%；同比增加1.25億元，增長10.85%。國有資產(chǎn)管理公司貸款余額為8.73億元，比上年增加0.16億元，增長1.83%；同比增加1.89億元，增長27.73%。城市投資建設(shè)公司貸款余額為6.78億元，比上年增加1.05億元，增長18.32%；同比增加0.78億元，增長13%。

（三）貸款投向重點突出，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了信貸支持作用

2011年以來，保山市各級金融機構(gòu)認真貫徹落實穩(wěn)健的貨幣政策，按照“有扶有控”的信貸政策要求，不斷加強信貸政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，根據(jù)國家擴大內(nèi)需投資重點，結(jié)合地方城市化進程，通過地方政府融資平臺，持續(xù)強化對公路、城市建設(shè)及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等一系列地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的信貸支持力度。據(jù)統(tǒng)計：截止2012年6月末，保山市地方政府融資平臺貸款余額較大的行業(yè)依次為土地收儲、公路及市政基礎(chǔ)設(shè)施。貸款余額依次為8.93億元、8.12億元和4.97億元，占地方政府融資平臺貸款的比重分別為26.33%、23.96%和14.67，占比較大。

（四）貸款以中長期項目貸款為主，貸款方式呈現(xiàn)多樣化

目前，保山市絕大多數(shù)地方政府融資平臺貸款都以中長期項目貸款為主，對地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目支持的持續(xù)性不斷增強。據(jù)統(tǒng)計：截止2012年6月末，保山市地方政府融資平臺中長期項目貸款余額為31.2億元，占政府融資平臺貸款總量的比重為92.04%，占比較大。其中：5年以上的中長期貸款余額為27.39億元，占比80.79%。同時，保山市各級金融機構(gòu)在對地方政府融資平臺發(fā)放貸款的過程中，采取多種貸款方式，多元化滿足地方政府融資平臺的融資需求。據(jù)統(tǒng)計：截止2012年6月末，保山市抵質(zhì)押貸款余額為21.77億元，占政府融資平臺貸款總量的比重為64.23%，占比較大。其中：抵押貸款余額為11.95億元，占比35.25%；質(zhì)押貸款余額為9.82億元，占比28.98%。政府信用貸款余額為9.27億元，占比27.35%。

二、保山市地方政府融資平臺貸款存在的問題

隨著城市化進程加快，政府融資需求增加，地方政府融資平臺在獲得大量的信貸資金同時，也面臨著相應(yīng)的政策、信貸、財政和法律風險，如果不加以規(guī)范和控制，將會形成地方政府債務(wù)危機。

（一）融資平臺貸款擔保存在著法律和政策風險

由于地方政府融資平臺承擔的基建項目主要以公益項目居多，項目本身的收益率很低，一般都不能完全通過項目自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流償還銀行貸款，為支持這類基建項目融資，部分地方政府以擔保人的形式向銀行提供財政擔保協(xié)議，使得一些不具備還款能力的融資平臺得到銀行信貸支持。但根據(jù)我國《擔保法》和《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，地方政府和國家行政機關(guān)不得對外擔供擔保。融資平臺貸款由地方政府和財政擔保，已違反法律規(guī)定，實為無效擔保，存在法律風險。此外，部分融資平臺貸款用儲備土地使用權(quán)及部分國有資產(chǎn)作抵押，但受國家宏觀調(diào)控政策、土地管理政策、房地產(chǎn)調(diào)控政策的影響較大，一旦國家宏觀政策發(fā)生變化，貸款將面臨較大的政策性風險。

（二）融資平臺貸款的使用和管理信息不對稱，缺乏透明度

由于信息不透明、不對稱，各金融機構(gòu)難以掌握融資平臺及其貸款項目的真實信息。一是無法掌握地方政府融資總量、負債規(guī)模以及財政收支的真實情況。由于地方政府融資平臺負債或擔保不公開，地方政府財務(wù)不透明，存在財政預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外分別核算，在這種財政預(yù)算體制下，銀行無法全面掌握地方政府融資總量、負債規(guī)模以及可持續(xù)的財稅收入等情況。二是無法全面評估地方政府的財力或還款能力。目前，許多地方政府主要依靠土地收入來償還融資平臺的負債，在國家密集出臺房地產(chǎn)調(diào)控政策和房地產(chǎn)價格波動的情況下，地方政府土地出讓收入存在極大的不確定性和風險，致使銀行很難全面的評估地方政府的財力狀況和預(yù)測其還款能力。三是無法有效監(jiān)控平臺公司的信貸資金使用。在信貸資金使用上，融資平臺貸款資金由地方財政或劃歸項目建設(shè)主管單位統(tǒng)一調(diào)配使用，而地方財政部門或項目建設(shè)主管單位同時運作的項目數(shù)量眾多，賬戶資金進出頻繁，存在著項目資金交叉使用，這導(dǎo)致了銀行難以跟蹤信貸資金的流向。

（三）融資平臺的運作過程有待進一步規(guī)范

一是部分融資平臺信貸規(guī)模高速擴張，存在潛在的資金供應(yīng)風險。自2009年以來，部分地方政府融資平臺信貸增長速度較快，已遠遠超出了當?shù)匾话沣y行金融機構(gòu)信貸增長的平均速度，一旦出現(xiàn)信貸緊縮，資金供應(yīng)鏈可能出現(xiàn)斷裂。二是融資平臺貸款的承貸主體與使用主體不一致，存在潛在的信貸風險。融資平臺貸款法律上的借款人是平臺公司，但公司并不對項目建設(shè)和信貸資金運用實施管理，資金使用者是項目建設(shè)的主管部門，這導(dǎo)致了承貸主體與資金使用主體上的不一致。這種借款人與資金使用者相分離的實際情況，加大了銀行信貸資金的監(jiān)管難度。三是融資平臺貸款期限集中，政府還本付息壓力較大。由于地方政府融資平臺貸款絕大部分為中長期貸款，且貸款期限在5年以上的占比較大。從貸款期限來看，2011～2013年將是地方政府融資平臺貸款集中到期時間，這使得地方政府的還本付息壓力較大。

（四）融資平臺的還款資金來源存在財政風險和政策風險

一是地方財政財力有限，還款存在財政風險。從保山市的實際情況看，地方融資平臺公司的還款來源主要靠財政性資金，而地方政府為了加快自身經(jīng)濟建設(shè)，超出地方財力大量盲目立項，再通過政府融資平臺籌集配套資金，使得融資平臺公司債務(wù)在短期內(nèi)迅速增加，由于地方財政財力有限，地方政府能否如期歸還到期貸款本息，存在著財政風險。二是第二還款來源易受國家宏觀調(diào)控政策變化的影響。目前，絕大多數(shù)地方融資平臺公司的貸款基本上是以土地使用權(quán)抵押為主，受宏觀經(jīng)濟政策尤其是土地政策與房地產(chǎn)調(diào)控政策變化的影響，土地出讓收益變化起伏較大，隨時有可能出現(xiàn)抵押品不足值現(xiàn)象，使還款存在著一定的政策風險。

三、規(guī)范地方政府融資平臺貸款的政策建議

（一）進一步完善相關(guān)法律法規(guī)和制度，加強地方政府融資監(jiān)管

建議進一步完善現(xiàn)有的《預(yù)算法》、《擔保法》和《證券法》，根據(jù)近幾年我國地方政府融資發(fā)展較快的局面，盡早出臺符合我國國情的市政債券管理辦法以及有關(guān)地方政府債務(wù)的管理辦法，將地方政府發(fā)債以及舉債資金全部納入法律監(jiān)管的范圍，特別是要加大對地方政府舉債資金去向的監(jiān)管。通過不斷完善相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范政府融資行為，以此促進我國地方政府融資平臺規(guī)范發(fā)展。

（二）建立和完善融資平臺的信息披露制度，增強融資平臺的信息透明度

一是要明確融資平臺應(yīng)當披露的信息范圍，包括資本金狀況、負債規(guī)模、承擔建設(shè)項目的基本情況、項目貸款情況、項目擔保情況以及貸款資金使用情況等。通過住處披露，接受地方人大以及投資者和社會公眾的監(jiān)督，強化投資者以及放貸銀行對融資平臺的監(jiān)督，完善融資平臺的風險控制機制。二是建立健全地方政府在財政收支狀況、資金使用情況以及投資的經(jīng)濟社會效益等方面的信息披露機制，增強地方財政收支的透明度，接受公眾監(jiān)督。

（三）完善融資平臺的運作機制，規(guī)范融資平臺發(fā)展

一是制定統(tǒng)一標準，將地方政府融資平臺嚴格限制在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品等公益性領(lǐng)域，地方政府也要切實履行起融資平臺貸款還本付息的責任。二是對現(xiàn)有地方政府融資平臺進行重組、收縮，將存留平臺的資本金做實，避免出現(xiàn)空殼公司。三是完善融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)，提高資金運作和管理水平。融資平臺是獨立法人，應(yīng)當健全公司治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理制度，逐步使融資平臺由事業(yè)法人向公司制法人轉(zhuǎn)型，增強平臺公司獨立承擔民事經(jīng)濟和經(jīng)營能力的責任。同時要加強高管人員的職業(yè)培訓(xùn)，不斷提高融資平臺管理人員的經(jīng)營管理水平。

（四）建立和完善融資平臺償債機制，切實緩解政府還款壓力

一是建立財政預(yù)算內(nèi)的專項償債資金。目前，地方政府對多數(shù)融資平臺貸款出具的還款承諾函沒有實際的法律效力，地方財政收入的不確定性較大，需要政府通過制度性安排來保證融資平臺貸款還本付息。為促進融資平臺的良性發(fā)展，地方政府可按財政收入的一定比例建立財政預(yù)算內(nèi)的專項償債資金。二是通過市場機制約束規(guī)范地方政府的融資行為。地方政府應(yīng)該依靠市場機制進行融資，引入更多社會資金投資于公用事業(yè)，逐步將與公共服務(wù)職能無關(guān)的各類資產(chǎn)與負債完全剝離，切實降低融資平臺以及地方政府的債務(wù)負擔。同時，積極改變公益項目的建設(shè)方式，通過商業(yè)性經(jīng)營來支持公益性運作，提高融資平臺的經(jīng)營性資產(chǎn)。三是加強地方政府融資規(guī)模的財政預(yù)算管理和監(jiān)督。應(yīng)進一步規(guī)范地方財政預(yù)算管理，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準確性，將地方融資規(guī)模納入地方政府財政預(yù)算，地方政府的舉債和融資要受地方財力的約束，防止脫離償債能力的過度舉債。

（五）金融機構(gòu)應(yīng)加強融資平臺貸款的風險管理

一是切實加強對各融資平臺貸款的管理，防范信貸風險。各金融機構(gòu)要加強對地方融資規(guī)模、成本、償債渠道等指標的調(diào)查研究，了解融資項目的順序和規(guī)模的確定是否合理，特別是要考慮未來的償還能力，避免融資的盲目性和隨意性。二是加大貸款發(fā)放的管理力度。對未經(jīng)政府有關(guān)部門批準立項的投資項目不得對融資平臺發(fā)放相應(yīng)的貸款；對已經(jīng)批準立項但地方政府自籌部分資金不到位的也不能提前發(fā)放貸款；同時，要重視抵押物的評估，加強對地方政府融資平臺貸款的跟蹤調(diào)查與檢查，防止融資平臺未經(jīng)批準將信貸資金隨意挪作他用。

參考文獻

[1]田江南：《地方政府如何融資》，當代中國出版社，2010.

[2]王雍君等：《地方政府融資研究》，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2009.

[3]羅伯特·索洛：《經(jīng)濟增長因素分析》，商務(wù)印書館，1991.

[4]張立勇：“規(guī)范地方政府融資平臺發(fā)展”，《中國金融》，2012，（4）.

[5]付忠財，劉成玉：“地方政府融資平臺信貸風險形成機理與化解對策”，《西南金融》，2012，（1）.