協作性公共管理:加強和創新社會管理的新選擇

摘 要：當前，我國處于發展的重要戰略機遇期，社會管理任務艱巨繁重。解決社會管理領域存在的問題既十分緊迫又需要長期努力。2011年，黨中央提出了加強和創新社會管理的新要求。要積極推進社會管理理念、體制、機制、制度、方法創新，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，完善基層社會管理服務，建設中國特色社會主義社會管理體系。要通過協調社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾和深入細致的群眾工作，來創造和諧的社會環境。不論是社會協同或是協調社會關系，亦或部門之間分工協作，都涉及到協作性管理。我國的公共管理學者和行政部門都應積極關注西方國家關于協作性公共管理的實踐經驗和理論成果。

關鍵詞：協作性管理；社會管理；新模式

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）11-0169-02

前言

黨的十六屆四中全會以來，中央就認識到了改革開放已進入新的歷史階段。特別是隨著市場化、信息化、工業化和國際化的深入推進，傳統社會向現代社會轉型，計劃經濟向市場經濟轉軌，即在“五化兩轉”的過程中，中國的現代化、市場化時空被大大壓縮。雖然一些工作仍在向前推進，但中國差不多用30多年的時間走完了西方發達國家幾百年的路程，所以，很多發達國家在工業化、現代化過程里面所面臨的、出現的問題，在我國發展的新階段集中爆發出來。

對西方協作性公共管理的探索，正是基于目前我國加強和創新社會管理新形勢下面臨管理體制和管理理念上的諸多問題，不僅僅要從社會組織、政府組織內部入手，還應轉向組織間邊界的研究。在行政學中，相對組織內部的研究，組織間的邊界問題的資料更難獲得，類似于社會心理學。隨著邊界問題重要性的日益突出，它應當成為我們的研究重心。

一、協作性公共管理的內涵

（一）協作的概念

馬克思指出:“許多人在同一生產過程，或在不同的、但相互聯系的生產過程中有計劃地一起協同勞動，就是協作。”政府是組織的一種表現形式，因此，政府協作也是組織間的協作行為。大量學者從組織理論對政府協作的內涵予以解讀。有學者從組織間關系角度指出，協作就是有特定議題的利益相關者，自發組織參與到同一個過程中，彼此相互聯系，通過共同的規則、標準和組織結構，對相關議題采取行動或共同決策。協作的必要前提是創造一個所有利益相關者共同關注的廣泛議題。從結構與功能方面進行界定，協作就是面對共同關注的社會問題，由松散而多層網絡組織來領導利益相關者采取自愿行動解決共同問題的過程。筆者認為，協作有以下特點:協作是有目的的活動。協作更多表現為由兩個或多個組織為實現共同的目的而進行的共同努力，即“協作是一種用來解決問題的有目的的關系”。

（二）協作是一個過程

在這個過程中，自治的參與者通過正式或者非正式的談判、共同制定的規則和組織結構來相互處理參與者間的關系，決定或解決他們共同關心的事務，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題。協作是比協調和合作更高層次的集體行動。“合作”是人們為了追求有益的目標，反對有害的目標而共同工作。“協作”是組織集體行動的結果，組織間在資源、信息等共享過程中共同應對某個公共議題，這種能力是單個組織無法達到的。由此可見，協作是兩個或多個組織圍繞共同目標，共享資源、共同承擔責任的聯合行動或共同工作。地方政府協作就是兩個或多個地方政府圍繞共同的目標，共享資源、共同承擔責任的聯合行動或共同工作。從環境主體的數量上看，跨行政區地方政府主體間的關系分為多邊和雙邊關系。

（三）協作性公共管理的研究沿革

目前，協作性公共管理已經成為國外公共管理研究領域中一個非常重要且熱門的話題。美國學者奧利瑞強調，“在過去10余年，公共行政中的一個新進展就是協作性公共管理領域的開拓。”在歐盟發達國家，協作性公共管理已經成為公共部門管理者的一項核心活動，建立跨部門協作伙伴提供公共服務和發展跨地區公共事務協作治理安排已經成為西方國家公共管理領域的基本現實。在當代歐美學界尤其在美國公共管理學界，協作性公共管理是最新發展起來的主流理論。它迎合了公共管理發展的時代要求，適用于解決部門間、地區間碎片化問題。

二、協作性公共管理的理論基礎

（一）資源依賴理論

資源依賴理論屬于組織理論的重要理論流派，是研究組織變遷活動的一個重要理論。其與新制度主義理論被并列為組織研究中的兩個重要流派。資源依賴理論最早被應用于企業管理組織行為的研究。資源依賴理論的基本假設條件是組織無法產生自身需要的所有資源，當組織資源有限且無法自給自足時，組織傾向與外部環境中關鍵要素的掌握者進行交換，引進、吸收和轉換各種資源，由此形成組織間的資源相互依賴關系網絡，在資源有限的情況下，沒有組織能夠完成自給自足。為取得組織生存所必需而又被其他組織控制的資源，組織必須與其他組織進行聯盟，以取得所需的資源。因此，組織的互動就是組織之間資源爭奪、保衛、鞏固的合縱聯盟過程。

根據該理論，由于沒有任何一個政府擁有充分的權威、資源和能力去實現政策意圖，一個政府組織必須與其他組織聯合，依賴外部組織提供的資源才能有效提供公共服務，政府運行目標的實現需要依賴多個行動者的協同工作。

（二）集體行動理論

自20世紀50年代末、60年代初以來，現代經濟學的新的分支——公共選擇理論興盛和發展起來。公共選擇理論主要研究傳統經濟學不予關心的非市場決策問題，或者說是集體行動問題，是一門介于經濟學和政治學之間的新興交叉學科。“因為政府是由人組成，政府的行為規則是由人制定的，政府的行為也需要人去決策，而這些人都不可避免地帶有經濟人的特征。”“公共選擇理論從它誕生那天起就牢牢扣住‘經濟人’這個最基本的行為假定，認為除了參與私人經濟部門活動的人之外，公共活動的參與者也受制于此，都有使自己行為最大化的傾向，無行為主體的所謂的公共利益（或集體利益）是不存在的。”正如兩千多年前亞里士多德指出的:“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事物;對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物。”

（三）行為博弈理論

博弈論又稱對策論 （Games Theory），是研究具有斗爭或競爭性質現象的理論和方法，既是現代數學的一個新分支，也是運籌學的一個重要學科。博弈論是有關獨立和相互依賴的決策制定的理論，其要回答的是“決策主體的行為在發生直接的相互作用時雙方所采取的決策以及這種決策之間的均衡問題。其核心問題是:決策主體的一方行動后，參與博弈的其他人將會采取什么行動?參與者為取得最佳效果應采取怎樣的對策?”博弈論追求的最終結果是博弈方達到利益最大化的均衡。

（四）整體性治理理論

20世紀70年代中期，受能源危機的影響，針對官僚制結構僵化和公共服務供給效率低下的弊端，西方國家先后開展了以“政府再造”為內容，以分權化、市場化、民營化為工具的新公共管理改革運動。然而，新公共管理推進世界各國政府治理模式變革的同時也暴露出不少缺陷。在美國，以登哈特為代表的新公共服務將政府改革的天平偏向民主行政一端;在英國，對新公共管理的批評為整體性治理的出現推波助瀾。作為一種新型的政府改革治理模式，整體性治理被視做“后新公共管理”的改革趨勢，其價值在于對新公共管理理論批判和繼承基礎上，針對分割和“碎片化”問題架構起新的政府管理模式和運作機制，以協調與整合為核心的治理方式為政府改革提供思路。

不難看出，協作性公共管理的經驗與中國政府改革具有很大的相關性。和其他公共行政研究范式相比，協作性公共管理模式是在反思傳統官僚制行政模式和新公共管理模式的基礎上形成和發展起來的，是理論界和實務界對當今公共管理者跨組織邊界工作的積極回應，提供了理解現時代公共管理的一種新的戰略框架。協作性公共管理模式倡導協作在整體公共管理機構、整合政策制定與執行、提供回應性與在整體化的公共服務、建立信息時代的協作性公共管理結構、促進跨部門資源整合與共享等方面提高政府管理的整體效率和效益。從某種意義上說，協作性公共管理代表了當前公共管理新的發展趨向和研究路徑。也可以說，未來的公共管理將是一種“協作性公共管理”模式。

對于協作性公共管理的研究，能夠為解決社會管理中存在的問題提供一些思路上的啟發，幫助政府部門探索與市場經濟體制相適應的管理體制、格局，使之與快速發展的社會、快速變動的社會結構、高度復雜化的利益結構和人民的多元化的要求相適應。對國外經驗的借鑒也有助于彌補在維護群眾利益、協調利益關系以及群眾利益訴求表達的糾紛調處機制上的缺陷。

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[責任編輯 王 佳]