以國庫視角探析財政專戶管理

摘 要：從財政專戶的產生及沿革入手，結合近年來財政專戶管理現狀，提出當前財政專戶管理中存在財政專戶管理混亂、賬戶開設必要性不足、財政資金管理效率低、財政專戶使用不規范以及財政專戶存在流動性風險等問題，并深層次分析存在這些問題的原因，提出修訂完善財政專戶管理制度、加快國庫單一賬戶體系建設、創新人民銀行國庫服務方式、建立對財政專戶監督約束機制等方面的對策建議。

關鍵詞：財政專戶管理；現狀分析；建議

中圖分類號：G475 文獻標志碼：A 文章編號： 1673-291X（2012）11-0079-03

財政專戶是財政部門根據有關政策和制度的規定，將政府履行公共管理和公共服務職能的資金存放在商業銀行，實行專戶管理、專項核算、?？顚Ｓ玫囊环N財政性專項資金賬戶。財政專戶在一定程度上防止了專項資金被挪用、擠占的情況，在特定時期發揮了重要作用，促進了地方經濟和社會的較好發展。財政專戶的設置、使用與管理是否規范，不僅關系到各類專戶財政資金能否安全、高效運行，而且深刻影響到財政國庫管理制度的改革。隨著財政專戶數量的不斷擴大、資金范圍和資金量的急劇膨脹，財政專戶管理呈現出賬戶設立過濫、大量預算資金滯留財政專戶、資金管理不規范等問題，這些問題已經成為影響公共財政體制建立和政府預算順利執行的重要因素。因此，研究財政專戶管理有關問題已顯得十分必要。

一、財政專戶的產生和沿革

1.財政專戶的形成階段（1958—1978年）。財政專戶伴隨著預算外資金的產生而產生。建國之初，我國實行的是統收統支型財政管理體制，其主要特征是中央財政具有全部財政資金管理權限。為了調動地方的積極性，1958年，國家開始把原來預算內的一部分收入放到預算外管理，主要包括機關事業單位為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取和安排使用的游離于國家一般預算以外的各種財政性資金所形成的收支。隨著預算外資金的產生，為了管理這部分資金，財政部門開始設立財政專戶。

2.財政專戶迅速膨脹階段（1978—1996年）。改革開放后，“分灶吃飯”的財政體制使各級政府十分關注自身的財政狀況，隨著預算外資金規模迅速膨脹，各種名目的財政專戶也應運而生，財政專戶管理出現較為混亂的局面。對此，國務院曾于1986年下發《關于加強預算外資金管理的通知》，要求切實加強預算外資金的管理，各級政府和財政部門對事業、行政單位管理的預算外資金，相繼實行了“計劃管理，財政審批，專戶儲存，銀行監督”的管理辦法。但是，隨著我國經濟體制改革的不斷深入，開設財政專戶的需求不斷增加，而銀行的監督效力有限，預算外資金財政專戶管理存在的問題越來越突出。

3.財政專戶管理探索階段（1996—2000年）。針對預算外資金制度與管理中存在的問題，國務院于1996年7月頒布了《關于加強預算外資金管理的決定》，隨后財政部制定了《中央預算外資金財政專戶管理暫行辦法》，規定中央部門和單位經財政部批準，可以按照國家有關規定在銀行開設專門用于預算外資金收支管理的收入過渡性賬戶和支出賬戶，并從制度上明確了中央財政專戶的基本職責、賬戶設置與管理辦法。然而，這一階段財政性資金繳庫和撥付方式仍是通過征收機關和預算單位設立多重賬戶分散進行的，不僅延滯財政資金入庫時間，而且大量資金經常滯留在預算單位，導致財政資金活動透明度不高，降低了使用效率。

4.財政部門統一管理財政專戶階段（2001年至今）。2001年，國務院辦公廳轉發財政部《關于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理意見》的通知，取消各執收單位開設的各類預算外資金賬戶，改由財政部門按執收單位分別開設預算外資金財政匯繳專戶，將各部門的預算外收入全部納入財政專戶管理，由財政部門統一管理。在實行“收支兩條線”改革的同時，2001年，國務院辦公廳公布了《財政國庫管理制度改革方案》，提出建立以國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥國庫集中收付為主要形式的國庫集中收付改革，明確建立國庫單一賬戶體系后，相應取消各類收入過渡性賬戶，預算單位的財政性資金逐步全部納入國庫單一賬戶管理。財政國庫集中收付改革以來，財政部門逐步規范了預算單位賬戶零余額賬戶管理，先后制定了《中央預算單位銀行賬戶管理暫行辦法》、《關于零余額賬戶管理有關事項的通知》等辦法，清理整頓了預算單位銀行賬戶，但對地方財政專戶及財政部門在商業銀行設置的其他賬戶卻沒有統一規定。

二、當前財政專戶管理中存在的問題

從總體上看，財政部門在商業銀行開立的賬戶數量龐大，金額巨大。據不完全統計，目前各級財政部門在商業銀行至少開設27.2萬個專戶，開戶在100個以上的財政部門不在少數，而且資金量巨大，國庫資金體外循環，財政專戶成為事實上的“第二國庫”。

1.財政專戶性質和名稱不規范，財政專戶管理混亂。一是賬戶性質不規范。由于基本存款賬戶和專用存款賬戶的開立要受到諸多限制，部分商業銀行利用一般存款賬戶開戶手續簡便、不需要核準的特點，鉆政策空子，為地方財政部門開立一般存款賬戶，用于核算預算專用資金。有的地方財政部門擅自改變賬戶的用途，利用以往開立的基本存款賬戶辦理非稅收等地方稅收的收納匯繳。二是賬戶名稱不規范。部分財政專戶的開立使用了財政部門內部科室的名稱，也有些地方集中支付中心以自身名義為預算單位開戶，如某市財政部門以“財政集中支付中心”的名義為預算單位開立零余額賬戶60多個。

2.賬戶開設必要性不足，國庫資金分流嚴重。按規定，財政專戶必須依據省級以上財政部門的正式文件開設。而在實際操作中，財政部門往往巧立名目，以依據一個報告或一份證明文件的形式肆意增加專戶開設數量，賬戶性質難以界定，被統一描述成“其他需要專項管理和使用的資金”，這給人民銀行認定賬戶資金是否屬于財政性繳存款帶來很大困難。由于財政性繳存款屬不生息資產，因此，這部分賬戶資金往往被商業銀行有意歸入一般性繳存款。同時，財政部門通過拖延非稅收入繳庫時間、提前辦理國庫庫款支出和以預算暫付款等名義轉移國庫庫款，使得國庫資金不斷流向財政專戶，分流現象十分嚴重。

3.同一資金性質多頭開戶，地方財政資金管理效率低。目前，我國財政專戶的資金有16大類不同性質的描述，而同一性質的賬戶在多家商業銀行機構開立，如非稅收入資金種類多、數額大，地方財政部門往往指定多家商業銀行代收，這就勢必造成在多家銀行分別開立財政匯繳專戶，相應地開立了多個預算外資金專戶，用于收繳、撥付預算外資金，這樣就造成財政資金分散，不利于各級財政及時、全面地掌握財政資金現狀，不利于財政預算的編制，也不利于財政集中調度、統籌安排財政資金，最終導致財政資金管理效率低。

4.財政專戶使用不規范，影響貨幣政策的執行效果。目前，一些地方財政部門在商業銀行開設的預算外資金專戶，同時被用于收繳預算收入，由財政部門根據預算完成情況來控制預算收入入庫進度，造成大量的預算資金在財政專戶沉淀。有的地方財政部門通過開具撥款憑證將預算資金從國庫集中撥付到財政專戶中，再通過專戶分散撥給預算單位，將財政專戶作為其控制預算進程的工具，形成明顯的“第二國庫”。個別地方財政部門一家商業銀行開立兩個性質相同的專戶，兩個賬戶之間、兩個賬戶與在他行財政專戶之間經常使用轉款的方式來回轉移財政資金。以上可以看出，財政專戶儼然成了個別財政部門操控預算執行進度的工具，削弱了財政資金管理的透明度，嚴重影響了國家預算執行的嚴肅性和真實性。而財政資金從國庫大量轉移到商業銀行財政專戶，一方面增加了人民銀行宏觀調控的財務成本，另一方面起到了事實上的貨幣擴張效應，影響貨幣政策執行效果。

（5）財政專戶資金存在流動性風險。大量的財政專戶的存在，必然加大財政部門內部對資金管理和控制的操作風險和道德風險，同時，財政專戶資金存放在商業銀行，而商業銀行經營的性質決定了其具有一定的流動性風險，尤其是部分地方商業銀行和信用社，得到了地方政府大力支持，其主要資金來源是財政存款，但這些小銀行抗擊風險的能力相對較弱，一旦發生流動性風險，勢必殃及財政資金。

三、財政專戶管理中存在問題的原因分析

多年來，由于大量財政專戶的存在，管理比較混亂，不僅分散了政府的財力、加大了對政府預算執行監督的難度，對財政資金的集中使用，政府預算的順利執行都造成了一定的影響，而且巨額財政資金游離于國庫之外，成為了商業銀行競相追逐的對象，為滋生腐敗提供溫床。究其原因，主要有以下幾方面：一是財政專戶管理制度缺失，導致財政專戶開設過濫。目前，對于財政專戶的管理沒有一部可供操作的法律法規，相關規定散見人民銀行、財政部的部門規章或制度規定中。雖然《國家金庫條例》及其《實施細則》賦予了國庫監督財政存款開戶的職責，但《人民幣結算賬戶管理辦法》等人民銀行內部規章或制度，并未明確國庫在財政專戶開設和管理中應發揮的政策性審核作用，因此，國庫對大量財政專戶管理束手無策，這樣財政專戶在開設過程中，財政部門和人民銀行相互制約機制缺失，是導致財政專戶開設過濫的重要原因之一。二是漸進改革的財政管理體制和有限的國庫服務能力，給財政專戶開設提供了充分的理由。在財政管理體制改革的過程中，由于有部分預算外資金的歷年結余留用政策預計預算外資金財政專戶的歷史存在，而改革中未明確取消相應財政專戶，因此原有財政專戶被一直保留下來挪作他用。隨著財政國庫管理制度改革的推進，大量財政支出通過直接支付的方式將國庫資金直接支付到用款單位和個人，而按照目前的國庫支付清算能力，難以全面承擔財政部門對國庫資金支付的需求，這也為財政部門大量開設涉農補貼資金等專戶一定的理由。三是各部門利益驅動誘使國庫資金體外循環，導致財政專戶開設數量增加。由于人民銀行對財政性繳存款政策把握的尺度和力度不一致，在部門利益最大化的誘惑下，借財政性繳存款管理上的漏洞，開設財政專戶。同時，由于近年來金融業績效考核壓力大，財政資金成為各家金融機構爭搶的資源，為平衡與各家金融機構的關系，各地財政部門將預算外資金和集中匯繳的行政事業性收費收入、專項收入、罰沒收入等分配到各金融機構，一方面導致財政專戶的大量增加，另一方面使得大量國庫資金體外循環。

四、規范財政專戶管理的措施建議

1.修訂完善相關制度，規范管理財政專戶的開設和使用。一是建議人民銀行會同財政部門開展一次針對財政專用賬戶的清理整頓活動，對檢查中合理合規的賬戶給予保留，對性質相同的賬戶進行歸并，對不合規的賬戶予以強制撤銷，同時對新開設的財政專戶應充分發揮人民銀行會計、國庫、營業等部門職能，實現信息共享、優勢互補、監管聯動，落實國庫部門向會計部門反饋財政專戶開設合規性機制、落實會計部門與國庫部門認定財政專戶開設資金性質的共同協商機制，強化對新開設財政專戶的全程監管。二是研究制定財政專戶管理辦法，統一財政專戶開設行為，系統規定財政專戶管理的具體措施，從制度上明確財政部門、人民銀行、地方審計等部門在財政專戶管理方面的職責，明確財政專戶開設條件必須是法律、法規、規章或省、部級以上規范性文件，開設程序上必須明確財政部門與人民銀行的相互制約、人民銀行內部職能部門的相互配合，以有效遏制財政專戶開設的隨意性。三是進一步明確界定商業銀行財政性資金繳存范圍、繳存程序以及違規處罰的自由裁量權行使規則。目前，商業銀行一般將財政專戶設置在單位活期存款科目下，作為一般性存款按照規定比例向中央銀行繳存存款準備金，財政專戶資金成為商業銀行信貸擴張的重要基礎。為確保財政資金的安全，建議盡快將財政專戶資金列為財政性存款的劃繳范圍，要求商業銀行按100%比例向中央銀行繳存，以控制資金風險。

2.加快國庫單一賬戶管理建設，將預算外資金統一納入國庫單一賬戶管理。隨著國庫核算電子化程度的不斷提高，尤其是國庫直接支付財政補貼資金的成功實踐，處于現代支付系統核心的中央銀行更能夠方便、快捷地為財政提供全方位服務，將財政資金全部納入國庫管理的時機已越來越成熟。可以逐步實現財政資金專戶的“集中管理、分賬核算、統一調度”，防止出現資金開戶和資金撥付管理相脫節問題，使國庫資金集中有效地綜合利用，增強國庫部門對財政專戶管理的透明度。

3.創新國庫服務方式，不斷提升國庫服務效能。不斷增強國庫服務意識，拓寬國庫服務領域，加快國庫部門“3T”系統的推廣進度，充分發揮國庫業務系統優勢，提高國庫辦理直接支付業務效率，同時加大人民銀行經理國庫職責宣傳工作的力度，營造良好的金融服務環境和社會輿論，讓地方政府和財政了解和信任國庫服務，引導社會公共資金逐步通過國庫直接支付。

4.建立健全檢查約束機制，加強財政專戶資金的日常監管。建議人民銀行會同審計、紀檢監察等部門對財政專戶資金進行不定期檢查監督，及時排除資金管理安全隱患。人民銀行研發對財政專戶資金的非現場監管監測系統，將各金融機構行內系統、大額支付系統、小額支付系統、同城清算系統、國庫會計核算系統等資金清算系統中，涉及的財政賬戶數據可實時接入匯總，并根據監管需要設計報表，確保財政資金安全、合規地使用。

參考文獻：

[1] 金明子，趙貞淑.強化財政專戶管理 充分發揮人民銀行經理國庫職責[N].金融時報，2010-07-19（4）.

[2] 張艷群.預算外資金管理存在問題的思考[J].財政金融，2009，（27）：71.

[3] 高培勇.共和國財稅60年[M].北京：人民出版社，2009.

[責任編輯 李 可]