山東省城鎮化進程中的土地約束問題及對策

摘 要：山東省人口眾多，正處于快速城鎮化進程中，對土地資源的需求大為增加，但土地資源卻有限。土地資源的開發利用方面存在土地供需矛盾、集約利用率低、侵占農用地及土地質量下降等問題，因此，山東省在城鎮化進程中需要有針對性地改善土地利用的狀況。

關鍵詞：土地資源；可持續利用；山東??；城鎮化

中圖分類號：F32 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）11-0039-03

一、山東省城鎮化發展進程

山東省委省政府要求積極穩妥地推進城鎮化建設，優化城鄉布局，構建以城市群為主體，大中小城市和小城鎮科學布局，城鄉互促共進、區域協調發展的城鎮體系。山東省城鎮化建設進入了新的快速發展期，全省城鎮化水平在逐年提高[1]。

城鎮化水平的測定一般使用人口指標法，即用城鎮人口數量占總人口的比重來表示城鎮化水平。這種方法簡單易行，政府部門及大多數學者偏好采用此方法[2]。根據測定出的城鎮化水平，其進程可分為四個階段：起步期、初步發展階段、加速發展階段和成熟期。

至2010年底，山東省城鎮化總體水平為40.25%，其中，濟南的城鎮化水平最高，青島次之，這兩個地市處于山東省城鎮化發展的成熟期；濰坊、威海、煙臺、萊蕪、東營和淄博六個地市的城鎮化水平高于全省40%的平均水平，處于城鎮化的加速發展階段；日照、棗莊、泰安、濱州、濟寧、聊城和臨沂七個地市的城鎮化水平在30%以上，處于初步發展階段；而德州和菏澤的城鎮化水平低于30%，處于起步期。

從以上數據中可看出，山東省城鎮化整體水平不高，大多數地區處于初步發展階段和加速發展階段，處于成熟期的地市較少，仍有兩個地市的城鎮化水平不足30%，而且省內東西部城鎮化水平區域差異明顯，西部城鎮化水平明顯低于東部地區。

二、山東省城鎮化進程中的土地問題

（一）土地資源數量有限，人均占有量少

山東省土地總面積為1 571.26萬公頃，僅占全國土地總面積的1.6%，土地資源十分有限；而山東省人口數量居全國第二位，2010年底全省人口總量9 579萬人，人均土地占有量約1 636平方米，約為全國平均水平的1/5。

山東省城鎮化進程的發展，首先要求城鎮規模的擴大，眾多城鎮的范圍均在向其周邊擴張，各地大批建設項目獲批并在執行，城鎮建設用地需求增加，工業用地的需求也在增長。而有限的土地資源逐漸不能滿足日益擴大的土地需求，從而土地資源的供需矛盾日益嚴重。

城鎮化對土地資源不斷擴大的需求和較低的人均土地占有量之間的矛盾使可持續開發利用土地資源的重要性更加突出，這要求在城鎮化進程中對有限的土地資源進行合理規劃。

（二）土地資源的集約利用水平較低

土地資源的集約利用水平可用單位GDP地耗來衡量，這一指標反映了經濟社會發展對土地資源的消耗水平，指標數值越小，則土地的集約利用水平越高。

從圖1可以看出，山東省的單位GDP地耗是逐年下降的。從縱向數據來看，山東省土地資源的集約利用程度有所提高。但與其他一些經濟發展程度較高的沿海省份相比，該項指標仍偏高。

表2為2009年山東省、江蘇省、浙江省和廣東省的單位GDP地耗水平的橫向比較。與其他三個沿海省份相比，山東省經濟發展過程中的單位GDP地耗水平比其他三個省份都高，土地資源的集約利用水平較低。山東省單位GDP地耗約為江蘇省的1.5倍，約為浙江省的1.01倍、廣東省的1.02倍，由此可見，山東省的土地集約利用水平仍有待提高。

（三）新增建設用地增加過快，存在侵占農用地現象

山東省2001年年底建設用地面積為1 684.92平方公里，到2010年底全省建設用地增加到3 526.37平方公里，約為2001年的2.1倍。

由于土地資源總量有限，建設用地的大幅增加必然導致對農業用地的侵占，城鎮的擴張使得周邊地區的耕地被大面積征收和占用。2009年底，山東省建設用地面積為3 346.59平方公里，2010年新增179.78平方公里，建設用地的增加占用耕地36.7萬畝，占新增建設用地總面積的48.48%。

與此同時，山東省經濟社會也在快速發展，2009年與2001年相比，地區生產總值增長了268.64%，固定資產投資增長了553.52%，人口數量增長了4.75%。經濟社會的快速發展引致對土地資源的更大需求，土地資源的供需矛盾更加突出[3]。

（四）土地退化嚴重，土地質量下降

山東省在快速城鎮化過程中存在不適當的過度開發建設現象，不顧環境承載能力，導致土地退化和破壞嚴重，生態環境比較脆弱，削弱了本省的可持續發展能力。

2009年，全省水土保持面積82 384平方公里，流失面積51 973平方公里，森林覆蓋率為20.02%，其中山丘區面積67 254平方公里；平原風沙區面積15 130平方公里，流失面積11 563平方公里。目前，共治理水土流失面積25 859平方公里，占水土保持面積的31.3%；全省平均每年流失土壤2.53億噸，帶走氮、磷、鉀等養分相當于350萬噸標準化肥。

土地資源質量的下降主要表現在四個方面：第一，森林覆蓋率低，空氣調節能力及水土保持能力差；第二，水土流失嚴重；第三，水污染嚴重，對土地資源造成間接污染；第四，不合理的施肥、噴灑農藥，也造成土壤污染和退化，耕地的生產能力下降。

三、山東省土地資源可持續利用的對策及建議

（一）適當控制城鎮化進程

城鎮化應是一個循序漸進的過程，不應該盲目追求高速度?？焖俪擎偦m然意味著經濟社會發展水平的迅速提高，但同時也會帶來許多負面影響。尤其是在土地資源的利用方面，形式主義的城鎮化往往意味著城市建設用地的大規模擴張。許多地區的政府部門為了追求政績，多個城鎮建設項目競相大批上馬，不斷向農村地區擴張。城鎮周邊地區的耕地被大量占用，一些肥沃的高產量土地變為住宅或工廠用地，而沒有考慮土地的實際承載能力；農村住房被迫拆遷，從而完成農民向市民的轉化，而沒有考慮人口素質的提高等問題。

因此，山東省內有些城鎮化過快的地區應適當放慢其速度，也不能以城市建設用地面積的擴大為衡量城鎮化水平的唯一標準，在城鎮化進程中應實現土地資源的可持續利用。

（二）調整城鄉用地結構，合理規劃土地資源，實施土地整理

對土地資源進行合理規劃，是實現土地資源可持續利用的關鍵。土地資源的合理規劃，要求全省各地區政府共同努力，引進先進的土地規劃方法，聘用專業的土地規劃人員，不僅要求規劃科學合理，還要求各項規劃能夠切實落實。

第一，要切實落實城市建設項目的審批政策，嚴格控制城市建設用地的供應量，抑制城市規模的盲目擴大，遏止城鎮化侵占高產耕地的趨勢。第二，要給城鎮的發展留有足夠的土地資源，而不能造成城鎮發展過程中無地可用的窘境，從而引導城鎮化的健康發展。第三，對城鄉用地開展土地整理，城鎮土地整理可使工業用地集中布局、集約利用，農地整理能有效增加耕地，保障城鎮化進程中的合理的用地需求[4] 。

土地資源的合理規劃要注重可持續性，既滿足現在發展的需要，又不對子孫后代的發展能力造成損害；既要考慮當前利益，又要注重土地規劃的超前性，保護土地資源的數量和質量。在城鎮化過程中，要科學制定城市用地的規模和標準，并嚴格遵照實施。

（三）集約利用有限的土地資源，降低單位GDP地耗

建立和完善能使土地資源優化配置的土地市場是土地集約利用的根本途徑，必須規范土地的交易，形成公平競爭的市場環境，充分發揮土地價格的杠桿作用，使其充分體現土地的價值，實現土地資源的集約利用。另外，還須完善政府在土地利用中的調節作用，實施緊縮的土地供應政策，制定合理科學的土地規劃，并監督規劃的有效實施，通過土地稅或其他優惠政策鼓勵用地單位節約使用土地資源，從而實現單位GDP地耗的下降。

（四）挖掘城市存量土地的潛力，合理利用

在城鎮化過程中存在一些征地而不用或未全部利用的現象，造成土地資源的閑置和浪費。嚴格控制城市建設用地的供應量，才能使地方政府將其用地規劃轉變到挖掘城市存量土地的潛力上來，采取合理措施推進舊城區拆遷改造，重新規劃低效率利用的土地，實現城鎮存量土地的集約利用。

第一，在土地利用上要首先使用已征而閑置的土地資源，而不是占用新地，從而實現土地資源的節約利用。第二，實施舊城拆遷改造措施，淘汰城區內低層次、低密度的舊建筑，完善相關的基礎設施建設和居住環境水平，提高建筑容積率。第三，建立城市土地儲備制度，保持一定量儲備土地，對于閑置而沒有利用計劃的土地，應由政府及時收回儲備，從而保證城市總體規劃的實施。

（五）限制農用地的轉用以保護耕地，有效管理農村建設用地

山東省是農業大省，保證農業用地的數量是保障農業發展的重要條件。城鎮化的一個特點就是城市規模擴張占用農用地，而限制農用地的轉用、保護基本農田，保證耕地總量動態平衡，是實現土地資源可持續利用的要求。

耕地總量動態平衡是指在一定區域和時間內耕地總量不斷變化，但最終又達到一定數量的占補平衡。城鎮化必須考慮城鎮周圍的耕地面積和土地承載力，嚴格執行基本農田占用審批制度程序，切實保護耕地數量[5]。

另外，農村建設用地的需求量也在大量增加，供需矛盾尖銳，加之管理體制不完善，管理制度混亂等因素，農村建設用地亟需進行有效管理，從而保護基本農田，保證耕地的數量。

（六）提高農用地的質量，保障糧食安全

化肥、農藥的大量使用使得土地自身肥力下降，工業廢水的排放更使土地資源受到污染，使生態環境惡化、土地退化嚴重、土地資源的質量下降。提高土地資源的質量和耕地的生產能力成為實現土地可持續利用和保障糧食安全的重要條件。

第一，加強農田的配套設施建設。加強水利設施建設，提高抵御洪澇、干旱等自然災害的能力，發展節水型灌溉，緩解農業用水緊張問題；推進農業現代化機械化發展，提高農田的生產能力。第二，實施中低產田改造，增加農家肥、土雜肥等有機肥料的使用，精耕細作，增強土壤保水保肥能力，切實提高耕地的質量和農作物生產能力[6]。

（七）建立土地資源可持續利用的監督監察體系

由于土地違法利用現象的存在，政府部門需要建立和完善土地資源可持續利用的監察監督體系，加強執法監督隊伍建設。經常性監督檢查與專項檢查要結合進行，提高違法違規用地的經濟成本，從而抑制違法違規用地現象的發生；監督監察要與土地管理規劃相結合，有目的地進行，提高監督監察的效果。

參考文獻：

[1] 中共山東省委關于制定山東省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議[Z].

[2] 劉志剛，代合治.城鎮化水平測定的方法與實證分析[J].國土與自然資源研究，2006，(2).

[3] 周娟，文倩，霍金煒.廣州市土地資源可持續利用對策與建議[J].新西部，2008，(22).

[4] 宋坦花，李春林.山東省城鎮化水平與耕地面積變化相關性分析[J].科技經濟市場，2009，(9).

[5] 孫業紅.山東省城鎮化進程中的土地資源可持續利用研究[J].山東社會科學，2005，(11).

[6] 毛衛華，王樹德.青島市土地資源可持續利用研究[J].經濟師，2004，(5).

[責任編輯 柯 黎]