后稅費時代農村公益事業發展的新模式:農村公益事業券

摘 要：后稅費時代農村公益事業的供給水平和供給效率不高，“供給主導型”的制度痕跡依然存在。為了更好地推動農業發展方式轉變，建設農民幸福生活的美好家園，探索構建一種有利于農民需求表達的“農村公益事業券”制度，從而有力地促進農村公益事業的發展。

關鍵詞：后稅費時代；農村公益事業券；新模式

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）11-0023-03

農村公益事業發展程度的高低事關農業增產、農民增收和農村繁榮的全局。但自從2006年農業稅全面取消以后，農村基層政府的可支配財力不斷下降，農村公益事業的供給水平和供給數量也有所降低。盡管中央和各級政府出臺了一系列農村微型公益事業的財政獎補政策，但由于其提供模式仍然具有原來“供給主導型”的痕跡，該政策的執行效果和瞄準強度不佳。因此，為了更好地推動農業發展方式轉變，建設農民幸福生活的美好家園，我們需要借鑒國外的教育券、食品券、培訓券等公共資源的分配模式，構建一種有利于農民需求表達的“農村公益事業券”制度，真正有力地促進農村公益事業的發展。

具體而言，構建以“券”投票的自下而上的需求表達機制，可以從以下幾個方面實施。

一、全面整合支農資金

近年來，國家出臺了一系列支農惠農政策，各級政府對“三農”投入不斷增加。2007年中央財政用于“三農”的支出達到4 318億元，同比增長22.8％，但是，支農資金使用管理分散現象比較突出，一定程度上影響了支農資金的使用效益和政策效應的發揮。以湖南省永州市為例，2007年，該市冷水灘區4 150萬元支農資金中，就有“農業綜合開發及商品糧基地建設資金1 158萬元、鄉村道路建設資金1 080萬元、國土整理資金560萬元、農業產業化資金800萬元、測土配方施肥資金50萬元、良種繁育資金242萬元、農民培訓資金87萬元、水利建設資金143萬元、能源建設資金30萬元”[1]。支農資金的分散混亂、名目林立的現象可見一斑。因此，進一步整合支農資金，必將有利于逐步規范政府支農資金投向，合理有效配置公共財政資源，提高支農資金的使用效益；必將有利于促進政府及其部門轉變職能，加強對農業的支持和保護；必將有利于集中力量辦大事，提高支農資金的整體合力，推進社會主義新農村建設。為此，2005年4月財政部下發《關于做好支農資金整合試點工作的通知》，決定在江蘇、安徽、河南、江西等地根據實際實況，開展形式多樣的資金整合試點。按照中央的意圖，此次支農資金整合要以主導產業和項目為基礎，打造支農資金整合的平臺，從而擺脫過去支農資金分散低效使用的困境。為此，在2006年5月頒發的《關于進一步推進支農資金整合工作的指導意見》中，財政部就特別強調各試點縣市要在整合方式方法上根據實際需要靈活選定。“如以農田水利設施建設為切入點，打造水利資金的整合平臺；以新農村建設為契機，打造農村發展類資金和扶貧資金的整合平臺；以發展優勢產業和特色產品為抓手，打造生產類和產業類資金的整合平臺；以改善生態環境為重點，打造生態保護和治理資金的整合平臺。” [2] 但是，中央政策的執行效果如何呢？事實表明，有些試點縣市把其簡單地理解為打造大型種植基地；有些縣市雖然對資金做了用途界定，但真正的使用過程中卻往往會與既定的計劃發生偏差。除了政府部門外，農戶行為也是如此，即使是發到農民手中的農機具購置補貼等支農資金，農戶也不一定會把它真正用來購置農機，進行長遠投資。因此，筆者建議，倒不如待這些財政支農資金整合起來后，把其中的農村公益事業建設部分劃分出來，單獨設立專戶列支，為后期的量化折合成“公益事業券”做準備。“公益事業券”不能直接兌換現金，所以發行出去以后，既能防止支農資金挪作他用的風險，又能賦予農戶更多的選擇機會，從而真正建立“自下而上”的公益事業建設中的監督和評價機制。

二、將支農資金折合成面值相等的“公益事業券”

在“村級公益事業建設一事一議財政獎補試點”的改革方案中，由于財力的限制，試點縣市采取了“重點傾斜、兼顧一般”的原則，即重點扶持試點村和模范村，兼顧非試點村和普通村。河北省財政廳就規定，“將列入當年省文明生態村創建行列的村興辦的一事一議項目，作為重點項目，在村民每人每年籌資20元限額內，由中央和省財政按照村民籌資總額1:3給予獎勵補助；將沒有列入當年省文明生態村創建行列的村興辦的一事一議項目，作為一般項目，在村民每人每年籌資20元限額內，由中央和省財政按照村民籌資總額1:1給予獎勵補助。”[3]這種區別對待的試點方案，本身就有失社會公平的性質，為什么生態村和模范村得到的補助更多，而非生態村和普通村得到的補助更少，這豈不成了“錦上添花”而非“雪中送炭”了嗎？并且，這次試點改革措施也具有一些缺陷之處，如“自下而上、先建后補”，“村民委員會收繳村民籌資并全額交存所在鄉鎮一事一議籌資專戶后，即可申請財政獎補”。那么，那些集體經濟不甚發達、農民人均純收入低下的村落，如果收集不齊統籌款，豈不是永遠也爭取不到上級政府的獎補資金了嗎？那么，這些落后村落豈不是永遠要陷入低水平均衡陷阱了嗎？這可能是試點方案有悖社會公平的另一個方面。筆者認為，在這種情況下，不如把整合起來的支農資金，或者上面所說的財政獎補資金，按照試點縣市從事農業人口的總數加以均分，如每張“公益事業券”折合現金50元、100元等發放到農民手中，讓農民實實在在地拿到一張家鄉建設的憑證，從而更好地行使自己的民主權利，建設更加美好的村莊和家園。

三、“公益事業券”的計值和流轉

國外“公益事業券”的雛形——教育券和食品券，一般有兩種計值方式，一是“公益事業券”正好可以充抵所需付費的公共產品及服務，不需要受益人再支付額外的現金，如美國的教育券可以支付一個中學生全年教育經費的大約95％；二是“公益事業券”可以部分充抵所需付費的公共產品及服務，如國外盛行的“食品券”必須和少量的現金相配合，才能從商店獲取相應的食物，在這里，“食品券”起到了一種價格補貼的作用。那么，在稅費改革后，我國農村的“公益事業券”又應該如何設計呢？是采取國外的“教育券”還是“食品券”計值模式呢？允不允許它在農戶之間流轉呢？筆者認為，鑒于中國地域的廣大，農村“公益事業券”可分為兩種方式計值：一是對于村內大型公共物品（如小型水利、村內道路、環衛設施、植樹造林等）來說，按票面計值，不需支付額外現金，通過投票和集中使用來完成公益事業建設目標；二是對于農民受益明確的公共物品來說（房前屋后的修路、建廁、打井、植樹等），可以采取按票面抵扣，農民仍需付少量現金才可獲取相關建設材料（水泥、沙子、石灰、鋼筋等）的方式，這種方式相當于政府對原材料行業進行了補貼，農民能夠低價買到相關材料，收益能夠極大的內在化，再加上自己充足的勞動力，必能把房屋前后建設得更加美好。至于“公益事業券”能不能在農戶之間流轉的問題，筆者認為是可以的，就像現在的土地承包經營權一樣，如果農戶現在想在城市務工一段時間，或現在還沒有實力建設自己需要的公共產品，那么為什么不讓閑置的資源流動起來，達到優化配置的目標呢？不過有一點需要引起注意，就是“公益事業券”流轉集中起來以后，絕對不允許用于農村公益事業以外的建設，如用在商業工程建設、自家修房蓋屋上，而只能用于農田水利、鄉村道路等鄉村公共產品和服務上。從這個意義上來說，農村“公益事業券”制度實行后，還必須有村委會等集體組織或農民自我合作組織的監督。

四、農民以“券”投票選擇公益事業建設項目

在此階段，鄉村社會治理真正進入了“自下而上”的標尺競爭階段，農民以“券”投票，選擇自己迫切需要的公益事業建設項目的形式又屬于“自下而上”的標尺競爭模式的雛形，這是因為以“券”投票，農民選擇的只是自己關心的公益事業項目，表達了自己對某項公共產品和服務的真實偏好，但還沒有達到運用“公益事業券”，來監督基層政府運行，使其和其他經濟組織展開競爭，沒有效率就要被棄之一邊的程度。但無論如何，這種以“券”投票的公益事業發展模式和以前講的“供給主導”模式、“財政獎補”模式相比都要好多了，畢竟，農戶擁有了最終的投票權和發言權，可以通過某個項目上“公益事業券”數量的多寡來表達自己的呼吁和心聲。這一階段農村公益事業的建設主體仍由村集體經濟組織承擔，它可以根據本村實際情況，為村民羅列出幾個公益事業發展的待選項，讓村民自己決定應該優先發展什么，滿足哪個方面的公共產品需求。這一階段的農村公益事業選擇模型，見圖1。

圖1 以券投票選擇實施項目

五、農民以“券”投票選擇公益事業建設主體

這一階段基本接近于理論中的標尺競爭模型。農村的其他經濟組織、社團、協會發展壯大起來以后，農民在公益事業發展問題上，就有了多個承擔主體可供選擇。他們可以把“公益事業券”投給傳統的集體經濟組織，讓它肩負起新農村建設的使命。但若集體運行低效、官僚貪污違紀，農民則可以運用“手”投票，把公益事業券投給其他經濟合作組織，讓效率更高的主體來承擔其公益事業的重任。在農民的“自下而上”的“選票”壓力之下，農村基層組織必然不敢低效運行、貪污受賄，而是兢兢業業為民服務。當然，公益事業券所代表的資金和公共工程本身所需的成本之間可以有一個適當的差額，也就是說，發展公益事業的主體必須能夠獲得一定的利潤，不然，哪個組織會去勞心勞力、竭誠服務呢？但這個差額應該多大，多少合適，恐怕還需要村民討論決定，或通過競爭性的投標讓價格機制去發揮作用，公益事業建設成本低者，質量好者即可中標。這一階段的農村公益事業選擇模型，見圖2。

圖2 以券投票選擇實施主體

六、建設主體憑“券”到縣市財政部門領取相應資金

最后，農村公益事業建設單位——村集體或農民合作經濟組織，拿到公益事業券并建成完工后，即可到縣市相關部門或在鄉鎮的派出單位領取相應的財政獎補資金，縣市財政部門不得以任何理由為借口拒絕或拖延支付資金給這些單位。當然，通過農戶“自下而上”和政府“自上而下”的對公益事業完工情況的監督和考核也是必不可少的，不然的話可能會出現建設單位冒領資金而不干實事的道德風險行為。

參考文獻：

[1] 歐陽日輝，歐陽運瑞.從支農資金整合看我國“大部門”制改革[EB/OL].中國農業信息網，http://www.agri.gov.cn/JJPS/t20080304_984998.htm.

[2] 財政部.關于進一步推進支農資金整合工作的指導意見.財農[2006]36號，http://www.mof.gov.cn/caizhengbuzhuzhan/zhengwuxinxi/caizhengwengao/caizhengbuwengao2006/caizhengbuwengao20064/200805/t20080519_24022.html.

[3] 河北經濟日報.積極推進村級一事一議財政獎補工作——訪省財政廳副廳長趙文濤[EB/OL]http://www.hbjjrb.com/guangjiao/ CaiJing/200807/113106.html.[責任編輯 高惠琦]