廣清合作的路徑探討

[摘 要]2012年3月12日，廣清兩市現場簽訂《廣州·清遠市合作框架協議》，這對于滿足廣州拓展戰略空間、實施科學發展的需要和清遠實施“橋頭堡”戰略是具有促進作用的。廣清合作不僅需要克服各種阻礙與難題，還需要找到更多合適的對接點來擴大合作范圍。因此，本文建議通過廣清構建“組合城市”這一路徑來實現廣清合作。

[關鍵詞]廣清合作 城市融合 組合城市

一、引言

當前，我國城市融合現象日益頻繁，并上升到了國家戰略層面。國家發改委在2008年12月通過了《珠三角地區改革發展規劃綱要》，在此基礎上，加速了廣佛肇、深莞惠、珠中江一體化進程。2012年3月12日，廣州市與清遠市現場簽訂了《廣州·清遠市合作框架協議》。本文試圖通過對廣清合作的現狀和存在問題進行分析研究，從組合城市理論的角度提出相關的合作建議。

二、廣清合作的現狀

廣州是華南地區中心城市，廣佛都市圈核心城市，粵港澳都市圈重要組成部分。清遠是廣東省地域面積最大的地級市和廣東省少數民族主要聚居地。清遠市區距廣州市中心50多公里，自從武廣高鐵清遠站通車后，從清遠到廣州只需14分鐘。清城區一帶與花都接壤，佛岡縣與從化市接壤。清遠歷史上隸屬于廣州，未來是廣州的衛星城。早在1991年，廣清兩市就建立了對口扶持關系，很好的促進了清遠的社會經濟發展。廣清兩地地緣接近，所以在經濟、科技、教育、農業等方面都有開展廣泛的合作交流。

三、廣清合作存在的問題

1.合作機制單一

2012年3月12日簽訂的《廣州·清遠市合作框架協議》所采用的合作體制是市長聯席會議制度，成立交通、產業、旅游、教育等專責小組，細化落實合作內容。合作機制過于單一，最終只會造成合作流于形式或者動力不足。應該采取多元的合作機制，比如廣佛合作不僅有聯席會議制度，還有領導機構（由兩市市委書記、市長成立領導小組，負責重大事項的決策和協調；專責小組；新聞發布制度；廣佛同城化發展論壇等。6

2.存在行政壁壘

雖然清遠在歷史上隸屬廣州管，但如今廣州和清遠是兩個不同的行政區劃，所以在一些行政制度上是還沒有實現統一的。只是在早期作為扶持關系的時候，有頒布過《關于廣州市與清遠市聯合辦企業給予財稅優惠政策的若干規定》，這個大大鼓勵了廣州的企業到清遠投資，也為清遠帶來了不少經濟效益。但是在其他方面，比如戶籍制度和福利保障制度還沒有實現對接，則會影響到兩地勞動力的遷移，因為不能在異地享受同等的福利待遇，因此會使勞動力只能留在原地工作，而不能隨便遷移。所以，行政壁壘的存在必然會影響到各種資源要素的自由流動，從而不利于兩地開展合作。

四、廣清合作的路徑探討

1.組合城市內涵

在城市融合中，目前多數城市的提法為“同城化”、“一體化”，表達的是城市融合的過程，對融合后的城市體制機制、組織架構、合作模式、發展方向等都未作具體規定，因此很有必要建構一種城市融合的模式。

組合城市就是指兩個或兩個以上城市的建成區在地理空間上相近或相連，日常人流往來密切，空間結構呈多中心格局，在地域形成了一個集中與分散相結合的都市圈景觀。城市之間建立了協商、對話、溝通、交流等多層次合作平臺及協調機構，經濟利益分配上建立了存量資源保持不變，增量共建共享合作機制。商品和要素跨市流動的額外成本接近于零，民眾工作、生活和居住如同一個城市，在行政管理上、財政上相互獨立的城市“集合體”。7

城市組合是資源再配置，這就要求雙方達成一致利益訴求，公平、合理、科學地分配組合城市間經濟、社會資源增益是合作成敗的關鍵。利益分配是城市組合的契機和引力，引力越大，組合城市之間的對接聯系就越緊密，可以說利益分配機制是構建組合城市的核心問題。8組合城市中各城市政府在相對獨立的行政權、財政權和土地使用權下，對各自行政區劃范圍內和城際間對接區域范圍內的原有資源進行自行管理，在兼顧各方城市意愿的基礎上，自行決定區域內事務，此為“存量保持”，從而保持兩市政府在實施城市建設中擁有較大的自由度和靈活性。在基礎設施、環境保護、住房、就業、文化、教育、醫療、衛生、娛樂、治安等諸多方面，城市之間可實行合作共建，按比例出資，實現“增量共建共享”，從而實現組合城市的互利互惠的雙贏局面。

2.廣清合作路徑——構建組合城市，實現無縫對接

筆者認為，廣清合作目前處在初級階段，其合作路徑可以選擇走“組合城市”道路（如圖1），通過打破行政壁壘，構建合作保障機制，實現合作機制多樣化，從而加速各個對接點的合作建設，而這個對接點可以是產業方面，也可以是旅游業方面，或者是基礎設施建設等方面，更可以是各種實際的區域之間的接壤處。實現對接點的無縫對接，廣清構建組合城市實現共建共享，將能加速廣清兩地一體化進程，也有利于廣佛肇一體化進程和珠三角地區一體化進程。

（1）①加速廣清兩地的交通基礎設施對接

目前，清遠市境內已經建成通車的高速公路有京珠高速、廣清高速及清連高速。在建高速公路有清連高速連南段、廣清高速擴建、廣樂高速，爭取二廣高速、佛清從高速。其中廣州樂昌高速公路清遠段，經清遠市英德沙口鎮、映紅鎮、連江口鎮、黎溪鎮、清城區飛來峽鎮、源潭鎮、龍塘鎮，連接廣州市花都區梯面，再加速清遠南部地區融入廣州。和廣州連接更為直接的廣清高速公路擴建工程起于慶豐，終于廣清高速清遠西出口，已經動工興建。

在城市輕軌方面，廣清城際輕軌按清遠市B線方案與廣州地鐵3號線在白云國際機場的對接，二期延伸至廣州北站與廣州地鐵5號線互接，全長約50公里，力爭2013年投入運營，形成直達廣州白云國際機場和廣州市區的直達快線。一旦輕軌接通，清遠到廣州的時間將從過去60分鐘縮短至25分鐘左右。

構建組合城市，交通基礎設施建設先行先試。因此，廣清兩地有必要在《廣州清遠同城化建設交通基礎設施合作框架協議》的基礎上，加大投入，加快建設進程，尤其是深入到山區及少數民族地區的交通基礎設施的建設，早日實現廣清“半小時”經濟圈。這樣將可以吸引更多的廣州商人到清遠做投資，或者吸引更多的廣州人到清遠休閑度假，從而實現兩地的交流合作以及刺激清遠的經濟增長，使得廣清兩市合作不僅是停留在接壤地區，而是可以深入到更遠的清遠市的其他區縣。

②加速廣清兩地產業對接

清遠作為廣州未來產業轉移首選地、大廣州衛星城，其產業轉型升級發展可以與廣州花都先進制造業基地實現無縫對接。當前，花都正在大力推進北部生態休閑旅游業功能區、西部先進制造業功能區、東部臨空產業功能區、中部現代商貿服務業功能區等四大主導產業功能區的建設，努力促進產業和城市有序發展。清遠工業目前形成較大規模的只有再生金屬產業和陶瓷產業，這些都是資源消耗大、稅收不高的產業，急需延長產業鏈，轉型升級。

所以，清遠可以借助廣州花都西部先進制造業基地的優勢以及地理區位優勢，利用大力發展自己的制造業，實現自己的產業轉型升級，調整產業結構，經濟方式從粗放型向集約型轉變。另外，清遠還可以借助廣州花都的東部空港經濟優勢，大力發展自己的服務業、商務、會展等產業。再有，廣州的休閑式生活已經出現，隨之產生休閑居住板塊，形成以休閑為主題的城市綜合體。在廣清高速及山前大道沿線，距廣州約一個小時車程，出現眾多大型休閑樓盤，形成一個新興居住板塊。在這里，可以作為廣清合作的一個對接點，利用清遠豐富的土地資源、山清水秀和宜業宜居的優勢，廣清兩地可以共同發展休閑產業，建設大型休閑房地產及各種大型溫泉酒店，通過休閑產業的蓬勃發展帶動兩座城市交流與合作，最終連成一片。還有，清遠可以積極主動參與廣交會，吸引“廣交會”客人的到來，拉動本土酒店、旅游的消費，并且提高清遠知名度和提升城市形象。這樣，廣清兩地通過產業對接，實現產業互補，錯位發展。真正把清遠變成廣州產業轉移的首選地，同時也刺激了清遠的經濟增長，實現清遠產業的轉型升級。

③加快廣清兩地旅游產業對接

清遠地區的旅游資源是非常豐富的。2001年以來，先后創建了“中國優秀旅游城市”、“中國漂流之鄉”、“中國溫泉之鄉”、“中國龍舟之鄉”、“中國宜居城市”和“中國再生銅都”等多個城市名片。

廣州是清遠的旅游客源大市場。在《廣州清遠旅游合作協議》的基礎上，廣清兩地可以加快旅游業對接。比如位于廣清高速橫荷出口附近的獅子湖，該項目通過五年發展已經初具規模，可以在此大力發展高端商務旅游業，以該項目作為載體，對廣清一體化有一定的促進作用，使其成為清遠及廣東的企業主、高端人士提供一個交流平臺，作為商務與休閑度假、居住于一體的理想之地。又比如王子山區域，是省級森林公園，位于花都與清遠市交界處。廣清兩地可以以此作為一個對接點，充分發揮王子山自然資源和洪秀全歷史人物的人文資源，規劃為休閑度假、高端居住區或者商務會議、會展等項目，從而推動廣清一體化進程。

還有清遠地區的其他景點景區，尤其是位于少數民族地區的旅游產品，更是要做到旅游資源整合，建立自己的旅游品牌，通過和廣州的旅行社深度合作，積極參加廣州的旅游產品推廣會等活動，以此來打響清遠的旅游品牌，使廣州的優勢資源可以輻射到清遠地區，同時也促進了這些山區、少數民族地區的發展。另外，清遠市佛岡縣與廣州從化市接壤，大家都有共同的旅游產品溫泉，因此可以整合兩地的資源，把整個溫泉品牌做大做強，這樣可以不斷提升兩地的溫泉知名度，帶來更多的旅客。最終，把清遠地區真正變成廣州的“大花園”，為廣州的客商尋找一片休閑旅游度假的好去處，同時也使清遠的旅游業發揚光大。

④打破行政壁壘，合作機制多樣化

跨區域的合作過程中，總是會受到行政體制的制約。因此，廣清兩市在合作過程中，要把行政壁壘打破，建立統一的社會保障體系，實現制度對接。而且在一些收費標準上，可以實現統一標準，甚至是一些銀行卡異地轉賬手續費也可以取消、區號統一等措施，來真正實現人才流、物流、信息流、資金流的自由流通，從而為廣清合作提供更多的利好。而且，在現有的框架協議所規定的這些合作機制的基礎上，要使合作機制多樣化，不僅只是局限于政府層面的合作機制，也可以是一些民間組織的合作機制，從而通過多方面的合作形式，使得廣清兩市的合作更具多樣性。最后就是要為廣清合作構建相關的法律保障體系，使得廣清合作變得更加規范化、制度化。

五、結語

當前，廣州正在走新型城市化道路。新型城市化的其中一個內涵就是實現大中小城市和鎮協調發展。所以，在我國加速構建城市群的形勢下，在《珠三角地區改革發展規劃綱要》的指導下，廣州與周邊的中小城市開展廣泛的合作并簽訂各種合作框架協議是一個趨勢。作為廣佛肇城市帶區域內的廣州“后花園”清遠市，為免被邊緣化，積極參與廣州合作是一個選擇。積極推進廣清合作，將有利于促進清遠早日成為大廣州的“衛星城”。目前，汕尾已被列入為珠三角城市，因此，筆者認為清遠的清城區、清新縣也應該被列入珠三角城市，從而把廣佛肇城市圈擴展為廣清佛肇城市圈，這將會是一個“共贏”的選擇。

注解：

①廣州市人民政府辦公廳.廣州清遠建立對口扶持關系，促進兩市社會經濟進步[J]，廣州政報，1995（9）.

②廣州市人民政府辦公廳.印發《關于廣州市與清遠市聯合辦企業給予財稅優惠政策的若干規定》的通知[J]，廣州市政，1991（10）.

③廣州市人民政府辦公廳.廣州清遠建立對口扶持關系，促進兩市社會經濟進步[J]，廣州政報，1995（9）.

④廣州市人民政府辦公廳.廣州清遠建立對口扶持關系，促進兩市社會經濟進步[J]，廣州政報，1995（9）.

⑤廣東省供銷合作聯社.清遠市供銷社與廣州市供銷社簽訂“農超對接”戰略合作協議[J]，廣東合作經濟，2011（3）.

⑥胡剛，鐘昊玲，廖小珊.中國城市融合發展路徑選擇[J].未來與發展，2012（4）：23—29.

⑦胡剛，姚士謀.環杭州灣“V”型組合城市建設初探[J].城市規劃，2002（6）：30—34.

⑧官錫強，歐陽華.廣西北部灣經濟區城市整合協調機制的博弈模型[J].城市發展研究，2010，17（9）：41—46.

參考文獻：

[1][3][4] 廣州市人民政府辦公廳.廣州清遠建立對口扶持關系，促進兩市社會經濟進步[J]，廣州政報，1995（9）.

[2] 廣州市人民政府辦公廳.印發《關于廣州市與清遠市聯合辦企業給予財稅優惠政策的若干規定》的通知[J]，廣州市政，1991（10）.

[5] 廣東省供銷合作聯社.清遠市供銷社與廣州市供銷社簽訂“農超對接”戰略合作協議[J]，廣東合作經濟，2011（3）.

[6] 胡剛，鐘昊玲，廖小珊.中國城市融合發展路徑選擇[J].未來與發展，2012（4）：23—29.

[7] 胡剛，姚士謀.環杭州灣“V”型組合城市建設初探[J].城市規劃，2002（6）：30—34.

[8] 官錫強，歐陽華.廣西北部灣經濟區城市整合協調機制的博弈模型[J].城市發展研究，2010，17（9）：41—46.