行政法視野下的城管暴力“執法”

一、行政法視野上的“城管”概念

城管起源于《中華人民共和國行政處罰法》，該法第十六條規定：“國務院或國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”。其將原本分屬于不同職能部門的行政處罰權全部或者部分集中于一個機構，把工商、環保、城市規劃等職能部門原本擁有的審批權、管理權和處罰權分離出來，建立一個新的機構部門及制定相關的制度，讓這個新的機構部門來履行城市管理過程中相對集中的行政處罰權的職責，對違反城市管理法規的當事人進行行政處罰，維護城市管理秩序。這個新的部門即為城市管理部門，而“城管”一詞便是城市管理部門中完成城市管理處罰工作的工作者的統稱。

二、行政法視野下的城管暴力執法

1．城管暴力執法產生的原因。城管暴力執法現象的層出不窮，究其根本，主要有以下原因：一是部分執法人員素質低下，“執法”觀念錯誤。城管執法部門的人員招收門檻較低，不進行考核，人員管理沒有紀律性和制度性，加上地方城市管理部門結構簡單，其內部工作主要依靠工作人員的自我認識進行。對城管執法人員沒有合理的崗位培訓和正確的理念指導，導致他們對工作認識不足，把對處罰權的行使擴大成任意進行懲處的權力，忽略了執法的“法”而過于強調“執”，將在執行處罰權的過程中遇到阻礙時使用暴力也當做是執行處罰權的范疇而將自身權力擴大化，忽略了對法律的遵守。二是城管執法目標考核制度不明確。許多地方政府為了追求經濟效率，給城管部門下硬性指標，使其為了完成指標而采取一些非常手段。除此之外，城管部門的工資福利、事業經費很多都沒有保障，他們將罰款收入當做單位收入來看，這就使得對利益的追求被帶入行政執法當中，從而導致違規操作，如增設罰款項目，提高罰款數額等。三是對城管執法權的監督約束力不夠。城管執法只有《行政處罰法》中的些許規定，涉及內容只有處罰權，而缺乏其他內容。只規定了權力的行使卻沒有規定義務的承擔，甚至沒有相關法律法規對城管執法權進行約束，使得城管在進行執法的過程中即使損害了百姓的合法利益，也沒有法律法規能對其進行懲處和追究。沒有監督和約束必然導致權力的異化，加上城市管理部門工作人員本身的自律性不強，這使得暴力執法現象屢見不鮮，不能得到有效遏制。

2．城管是否具有行政法意義上的執法者身份。行政法意義上的執法者身份即行政主體身份，行政主體是指依法擁有獨立的行政職權，能代表國家，能以自己的名義實施國家行政權以及獨立參加行政訴訟，并能獨立承擔行政行為效果與行政訴訟效果的組織，根據行政職權的產生方式，可以分為職權行政主體（非授權行政主體）和授權行政主體。城管是不是職權行政主體？《行政處罰法》第十六條只說明行政處罰權是根據國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府的決定由某個行政機關集中行使的權利，宣布了具有合法性的是集中處罰權，并沒有賦予集中行使行政處罰權的行政機關合法的主體身份。主體的合法存在與是否可以行使某種權力是兩個問題。行政機關成立和存在是否合法，是行政組織法范疇的問題；而機構的設立需要遵守組織法的規定，沒有嚴格按照組織法的要求進行報批和備案的機構的存在不具合法性?，F實中，很多地方的城管設立都沒有通過立法程序，只有一些大型城市設立了作為行政機關的城管行政執法局，很多中小型城市只設城市建設管理監察支隊，屬于受委托執法的事業單位。因此，城管不是職權行政主體。由此可知，城管目前并不具有行政法意義上的執法者身份。

三、針對上面的問題可行的解決途徑

1．城管主體資格的合法化。介于城市管理部門在行政法上的主體身份不明確的現狀，當務之急是要通過修改現有行政法律法規或者盡快制定出一部新的專門的有關城市管理執法的法律的方式，對城市管理部門的行政主體身份進行肯定，使城管能夠得到執法相對人更大的認同，賦予城管行政法主體身份，使其更少的受到地方政府的制約，解決城管所面臨的身份不明確和福利待遇不明晰的狀況，消除其對利益最大化的追求，同時使其在與其他部門協調的過程中能有足夠的權威和獨立性，解決其合法性不足的問題。

2．城管執法權明確化。明確城管執法權，要求各地積極推行的相對集中行政處罰權。城管必須在法定的職權范圍內行使權利、履行職責，而不能超越法定執法范圍，要堅決糾正一些城管隊伍中存在的亂罰款和行政不作為的錯誤。另外，在制定有關部門職責規定時就應當明確其他部門應當行使的行政管理職責，切不可在向城管移交行政處罰權時把管理責任也一并移交。

3．建立完善的城管執法監督機制。在城市管理部門內部應當建立監督管理部門，對于城管的暴力執法等不良行為進行監督和懲處，除此之外，還應當完善對執法責任的追究機制，讓民眾參與監督，讓利益受損的相對人有求償權和求償途徑。只有在行使權力同時要承擔相應的責任，才能真正緩解因城市管理執法而產生的公權力和私權利之間的沖突。