地方政府投融資平臺市場化導向研究

【摘要】本文從地方政府投融資平臺成立背景以及現狀著手分析存在的問題，對地方政府投融資平臺市場化導向的轉型提出意見。

【關鍵詞】地方投融資平臺；市場化

一、成立背景及現狀

所謂地方政府投融資平臺指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。2008年底，國際金融危機波及中國，2009年3月中國人民銀行與中國銀行業監督管理委員會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》中提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。”被地方政府視為對投融資平臺的肯定，如雨后春筍般的地方投融資平臺遍地開花，從省級到市級再到縣級。就在大部分投融資平臺剛開始運營之時，2010年2月，國家有關部委因考慮舉債風險問題開始實行限制性措施。

二、存在問題

目標定位混亂。地方投融資平臺實際上是承擔著城市基礎設施的建設任務，而這些項目往往都是資產收益率低的，甚至有些是以政府職能為目的的公益性項目。地方投融資平臺的資金來源多為兩種：第一，地方政府注資，而這部分相當多的部分是土地或者資產，變現能力隨著市場的波動而存在不穩定性。第二，銀行貸款融資，國有獨資的地方投融資平臺沒有經營性收入，所以以地方政府的財政收入或者信用作為擔保甚至土地抵押。地方投融資平臺還存在自身負債率過高，這與其融資偏好有關，因融資渠道只能單一地依賴銀行貸款融資，導致很多的地方投融資平臺的負債率超過80%甚至更高。還款機制不健全，負債風險很容易轉嫁給銀行。

三、市場化導向是地方政府投融資平臺發展的必然選擇

（1）內部機制以市場化為導向。首先，以公共物品理論為基礎，項目經營理論將項目劃分為經營性項目與非經營性項目，并根據項目的屬性決定項目的投資主體、運作模式、資金來源渠道及權益歸屬等。其次，國有獨資的地方投融資平臺公司和股權多元化的地方政府投融資平臺公司并存的方式，兩者之間目標定位區別。最后，地方政府投融資平臺公司因分管部門不同普遍存在職能重復或交叉的現象，各投融資平臺公司的融資能力不強。按市場最優化配置，合并和整合資源，增強融資能力。（2）外部尋求支持。首先，國家相關政策支持。如《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》明確引入特許經營機制，要求政府通過合同協議或其他方式明確政府與獲得特許經營權的企業之間的權利和義務；鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種方式，參與市政公用設施的建設，形成多元化的投資結構，對于供水、供氣、污水處理、垃圾處理等經營性市政公用設施的建設，應公開向社會招標選擇投資主體。其次，創新地方投融資平臺公司融資渠道。（3）國內外經驗借鑒。在市場機制比較發達的美國和英國，經營性公共服務項目來自民間資金，政府不干預，投資者通過經營性收費收回投資；對于公益性項目，無收費機制，必須由政府干預。而美國和英國政府通過購買產品或服務模式間接干預。政府債券一般不是地方政府直接發行，而是通過承銷地方政府債券的專業投資銀行來進行的，根據項目的不同政府債券還分為一般責任債券和收益債券。一般責任債券不與特定項目聯系，是以政府信用擔保和稅收來支付的，傾向于公益性項目；收益債券是與特定的項目聯系的，而且未來是有收益的，通過收益來償還債券的利息和本金的，傾向于經營性項目。這種西方國家的做法，現在也逐漸被地方政府在一定范圍內得到借鑒。上海的融資模式涉及到兩方面：第一，通過上海城市建設投資總公司發行城市建設債券。第二，大力發展項目融資，和私人部門簽訂“特許經營權協議”利用公開招標方式吸引民間投資者，以未來公共設施項目的收益和補貼形式，保障民間投資者收回投資。

地方政府作為城市的經營者，通過建立有效的發揮其市場機制的地方政府投融資平臺，解決資金短缺問題，建設公共基礎設施，推動地方經濟繁榮的發展。

參 考 文 獻

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