淺論政府控制與國有企業非效率投資

【摘要】在分權體制下，由于地方政府的政績目標和官員晉升等因素影響，地方政府之間競爭日趨激烈，地方政府治理行為對地方國有企業投資決策產生較大的影響。地方國有企業投資決策除了考慮資產保值增值之外，在特定情況下還要考慮地方政府治理的政治績效實現，這種考慮很可能會對單純的企業盈利目標產生負面影響，從而導致地方國有企業存在非效率投資行為。筆者擬就地方政府的外部治理中某些行政手段對地方國有企業非效率投資行為的影響進行探討，并提出政策建議。

【關鍵詞】地方政府控制；地方國有企業；非效率投資

一、引言

非效率投資是指未來不會產生現金流入，對企業未來價值產生損害的投資行為。地方國有企業在逐步走向市場化時始終面臨來自兩方面的激勵和約束：一方面是在進入市場時受到來自市場的激勵和約束，另一方面又要受到來自地方政府行政的激勵和約束，這種雙重激勵和約束往往使得地方國有企業投資決策陷入兩難境地，而地方政府行政激勵和約束往往會強于市場激勵和約束。因而地方國有企業的投資決策可能會取向于地方政府治理目標優先，追求社會效益最大化，而非企業自身經濟效益最大化，從經濟效益角度來講，地方國有企業許多投資可能是非效率的。另外，隨著行政與財政分權式改革的實施，充分調動了地方政府發展地域經濟的積極性，但也加大了地方政府之間的政治績效競爭和政府官員晉升的壓力，促使地方政府最大限度利用其所控制的一切資源，加大投資，以保證當地的GDP和財政收入高速增長。

在此種背景下，地方政府會利用其對地方國有企業控制的地位，對國有企業投資行為進行干預，這些干預一方面有利于國有企業的價值增長，但也有一些動機是出于滿足稅收、財政收入以及GDP增長等政績目標的政治動機，而這種較多地考慮規模效應，對投資盈利能力考慮則相對較少的激勵動機，很容易導致地方國有企業非效率投資行為的發生。地方政府主要通過以下三個途徑對地方國有企業投資行為施加影響。

二、通過控制權或股東地位施加影響

地方政府作為地方國有企業的所有權的代理人，通過所有權和管理權的公司治理機制對國有企業投資行為進行影響。隨著國有企業的現代企業制度的建立，國有企業的公司治理機制也逐步完善。作為國有股權的代理人，地方政府有權參與到地方國有企業的管理層，按照公司治理原則積極參與地方國有企業經營、投資活動決策。此時地方政府的角色具有多重性，一方面作為地方國有企業股東，具有經濟人的特點，希望國有企業不斷追求利潤最大化，為股東謀福利；另一方面，作為地方公共管理者及行政責任人，地方政府又希望地方國有企業能夠為地方社會公共管理服務，以實現政治績效考核。

因此，在地方國有企業公司治理中，地方政府作為經營管理者擁有管理決策權，而作為外部行政管理者，地方政府有擁有外部監督權，當兩者相互發生沖突時，地方政府可能會出于政治考慮，經營管理者讓步與行政管理權來影響地方國有企業經營與投資決策。

三、通過地方政府政策制定與執行來施加影響

地方政府通過制定政策機制和資源配置權利對地方國有企業投資行為施加影響。由于地方政府是區域行政管理者，它既是地方政策制定者，又是中央政策和地方政策的執行者，它可以利用政策來引導資源配置。在“抓大放小”政策的影響下，使許多地方國有企業認識到，可以通過提高企業自身規模做大企業，以獲取規模效益，同時還可以留住國有企業身份和地位。在存在外部民營企業和外資企業更強的競爭時，國有企業可以憑借與政府關系獲取政策或者政府其他渠道扶持，獲取高額壟斷利潤或政策性補貼，增強與其他企業抗衡能力，并且隨著國有企業規模擴大，可以逐步成為地方政府發展經濟主要支柱，又可以從地方政府手中獲取預算軟約束。

因此，地方國有企業為了獲取更多的資源，與其它企業如民營企業和外資企業乃至在國有企業之間進行爭奪資源競爭。地方政府則可以充分利用這種競爭影響國有企業的投資行為，以實現自身治理目標。

地方政府利用資源配置影響國有企業行為具體可以表現在行政審批、轉讓土地、提供基礎設施等方面。其中，最重要的表現在幫助企業融資和提供稅收政策支持。如在融資扶持上，由于銀行系統已脫離地方政府控制，地方政府就出資設立信托公司、投資建設公司，以財政資金吸引銀行資金投資給企業；設立擔保公司，直接為企業融資擔保；直接扶持本地企業上市融資，展開企業上市競賽；設立開發區，將土地審批或轉讓給企業，以便于用作銀行貸款擔保。

由于我國稅收管理權限集中于中央政府，地方無法直接給當地企業進行稅收減免和優惠，所以，地方政府對地方企業稅收扶持政策最簡單方式就是“先征后返”，近年來，在許多地方還積極發展所謂“總部經濟”，一方面出臺政策，吸引企業總部搬遷至當地，以擴大本地稅源；另一方面又通過財政補貼等方式返還給企業。有些地方甚至違規擅自批準緩稅、減免稅款、改變稅率稅基等。作為交換，地方企業也必須為地方政府提供各種各樣的收益，如為當地GDP增長買單、為財政收入增長和充分就業提供支持，有些地方國有企業甚至為了地方政府某些政治目標實現做出必要的犧牲，如五糧液為了宜賓市發展，直接將其銷售公司交由政府控制，使其股票市值難以提升。

許多地方國有企業上市無非是當地政府融資、政績增長的一個工具或一個平臺而已。地方政府與企業聯盟為地方經濟發展創造了良好的環境，促進了地方經濟高速發展，但同時也應注意到，在地方政府影響下，地方企業經營效率也不斷下降。

四、通過行政手段來施加影響

地方政府利用行政壟斷權威地位，采用某些行政手段對地方國有企業投資行為進行影響。由于地方國有企業已經走向市場，建立具有獨立自主的現代化企業制度，地方政府不便也不能直接干預國有企業行為，但有時需要地方國有企業在執行某些政策上發揮帶頭作用，此時，地方國有企業會利用行政權威地位，對國有企業行為施加影響。具體表現是地方政府為了實現某種治理目標，往往將其指令“泛政治化”，將某些治理任務明確為“政治任務”，要求地方國有企業全力配合。

地方政府行政手段影響另一種表現則是對地方國有企業管理者的行政任命，并且賦予一定的行政級別，這種政治激勵也促使地方國有企業的決策行為往往是按照政治績效需要作出的，從而影響了國有企業的投資效率。

總之，在地區間的政績競爭和地方政府官員晉升激勵等因素影響下，地方政府盡一切可能整合其所能控制和影響的經濟和政治資源，來提高本地區經濟發展水平，而這必須依賴于地方政府與其轄區內企業密切配合和合作，這種政企合作在本質上是一種“雙贏”的利益交換關系：一方面地方政府為企業發展提供其所需要的資源和政策，另一方面企業也為地方政府提供了其所需要的政績、稅收、就業、GDP增長率等。因此，在當前經濟發展形勢下，地方政府治理行為對地方國有企業始終發揮著“幫助之手”和“掠奪之手”的作用，而這些作用有時是正面的，有時又是負面的，它將直接影響地方國有企業經營與投資效率。

五、政策建議

1．切實轉變地方政府職能，促進地方政府外部治理在市場經濟發展過程中發揮積極建設性作用。近些年來，地方政府治理發生了一系列變革，如在地方分權上，中央政府逐步上收了地方政府控制的許多權力，例如國稅、銀行、海關等，地方分支機構任、財、物均由中央負責。工商、質檢、食品安全、藥品監督、國土資源等均由省內垂直管理，與基層脫鉤。且在煤炭、礦山、鋼鐵等資源經營方面也出現了“國進民退”現象。這一系列變革，可以講是對傳統地方分權糾偏，更加加強了政府對市場的干預，建議在這系列糾偏過程中，應當出臺相應法規政策，適當地建立中央政府與地方政府之間的行政與財權的制衡機制，采取適當激勵措施，糾正地方政府間不適當的競爭，促進各地方政府合理調整產業結構，改變以經濟增長為目標的治理理念，適當引導國有企業投資方向，促進國有企業投資效率提高。

2．改變目前考核地方政府及其官員機制，扭轉當前地方政府追求政績競爭局面。比如是否可以考慮以地方教育水平高低、當地居民生活水平等指標作為地方政府考核重點，尤其是近些年來提出的綠色GDP值，制定政策，促進地方政府根據當地經濟稟賦特征，充分發揮當地比較優勢，按照比較優勢發展地方產業，使競爭做到有序、合理，以提高地方國有企業投資效率。

3．從地方國有企業自身治理角度出發，在面臨地方政府行政和市場雙重激勵與約束的情況下，地方國有企業應當從市場競爭角度出發，在滿足社會效益同時，應當以追求經濟效益為主，采取合理投資決策機制，以提高投資效率。

4．地方政府應當正確處理與地方國有企業的關系，盡量在市場機制前提下，對國有企業行為進行監督和指導，而不是過多地通過行政手段進行干預。使國有企業能夠在市場中與民營企業、外資企業等其他企業公平競爭，與其他企業共同發展。

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