我國城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)土地利用與管理存在的問題及對策研究

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1008-925X(2012)O7-0097-01

摘要：開發(fā)區(qū)土地利用與管理一直是土地管理的焦點問題。一方面，開發(fā)區(qū)的建設與發(fā)展對整體經(jīng)濟的增長起到了較大的推動作用，另一方面，開發(fā)區(qū)土地的粗放利用、低效利用和布局不合理等帶來了諸多的問題。本文詳述了目前我國城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)土地利用與管理中存在的主要問題，并提出了相應的管理對策。

關鍵詞：開發(fā)區(qū)；土地管理；問題；對策

一、開發(fā)區(qū)土地利用與管理中的主要問題

(一)開發(fā)區(qū)土地管理制度宏觀失調(diào)，規(guī)劃與布局缺乏科學性，政策導向多元，規(guī)模效應、集聚效應

未能充分體現(xiàn)在開發(fā)區(qū)的土地利用過程中由于缺乏適當?shù)漠a(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策導向，各開發(fā)區(qū)不同程度地存在著功能定位不清、結(jié)構(gòu)趨同、土地利用效率不高、財力物力分散、過于封閉而自成一體等弊端。同時，規(guī)劃編制和實施管理在不同程度上存在欠缺: 規(guī)劃的市場適應性不夠，缺少對土地效益的研究和調(diào)控，缺少科學的人均用地指標和用地結(jié)構(gòu)指導，對土地開發(fā)時序的調(diào)控手段不足，建筑設計市場管理不完善; 開發(fā)區(qū)內(nèi)部各產(chǎn)業(yè)主體之間關聯(lián)性不強，用地結(jié)構(gòu)不合理，布局缺乏科學性，規(guī)劃開發(fā)面積過大。許多地方政府還違法授予開發(fā)區(qū)土地審批權(quán)，開發(fā)區(qū)用地未批先用、非法占用、占而不用、違規(guī)交易等不法現(xiàn)象十分突出。

當前，開發(fā)區(qū)過多過濫，普遍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)惡化等問題，導致各開發(fā)區(qū)無序發(fā)展、惡性競爭，在招商引資上各自為政，“先下手為強”，都優(yōu)先發(fā)展電子信息、生物制藥、新能源、新材料等新興產(chǎn)業(yè)，各開發(fā)區(qū)之間的工業(yè)產(chǎn)品、研究項目和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極為近似、缺乏自身特色，低水平、重復建設、資源浪費問題十分突出。由此產(chǎn)生土地利用隨著項目跑、土地利用結(jié)構(gòu)跟著產(chǎn)業(yè)布局走等現(xiàn)象廣泛存在，開發(fā)區(qū)內(nèi)科學規(guī)劃與有效協(xié)調(diào)度遠遠不夠。

(二)開發(fā)區(qū)設立的相關政策和法規(guī)不健全，管理混亂，造成開發(fā)區(qū)規(guī)模過大，開發(fā)區(qū)總量失控

一些開發(fā)區(qū)設立上過于超前，未將開發(fā)區(qū)的規(guī)劃建設與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平聯(lián)系起來，缺乏充分論證，占地面積缺乏有效制約; 土地管理體制不夠順暢，制度尚不完善。由于開發(fā)區(qū)種類繁多，且不同的開發(fā)區(qū)分屬不同的部門管理，造成開發(fā)區(qū)管理分散、政出多門的局面，使開發(fā)區(qū)土地管理體制不順，制度難以完善。尤其是，地方上省級開發(fā)區(qū)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、設立過多過濫，用地審批缺乏有效管控，越權(quán)批地現(xiàn)象比較突出，未經(jīng)批準的開發(fā)區(qū)仍然大量存在; 小規(guī)模開發(fā)區(qū)數(shù)量多，點多零散、用地粗放，投入資金往往不足，單位土地面積投資密度低、產(chǎn)出少，土地利用率較為低下。開發(fā)區(qū)設立審批管理政策缺乏嚴肅性、權(quán)威性和長效性，各地為了追求在吸引投資、上繳稅收、解決就業(yè)等方面的潛在利益，仍然采取各種方式在沿高速公路兩側(cè)、國家重點工程周邊、城鄉(xiāng)接合部以及原有開發(fā)區(qū)內(nèi)部等地段，擅自設立名目繁多的各類開發(fā)區(qū)，甚至無原則地引進低端項目，致使一些不符合開發(fā)區(qū)性質(zhì)定位的低科技含量項目或易造成污染的項目也進入了開發(fā)區(qū)。

(三)低層次、重復性建設多，資金浪費嚴重，開發(fā)區(qū)整體土地利用效益有待提高

土地市場價格偏低，土地出讓方式單一，而且大多以協(xié)議出讓方式進行，同時還存在大量拖欠土地出讓金現(xiàn)象，造成開發(fā)區(qū)土地的國有資產(chǎn)嚴重流失。優(yōu)惠政策失控，盲目競爭，以低廉地價為首推優(yōu)惠政策，開發(fā)區(qū)之間相互壓低地價，不符合國際慣例，惡化了投資環(huán)境。開發(fā)土地用途隨意改變，一方面導致耕地等農(nóng)業(yè)用地的大量被占用，影響了國家的耕地保護政策和農(nóng)民的生產(chǎn)生活; 另一方面使工業(yè)用地易受暴利驅(qū)使，往往轉(zhuǎn)變成房地產(chǎn)開發(fā)項目。

開發(fā)區(qū)土地利用存在的上述弊端，導致了土地資源的閑置與浪費，使開發(fā)區(qū)土地利用方面外延擴張、用地粗放、效益低下等問題未能得到根本解決，嚴重制約著我國開發(fā)區(qū)的建設與發(fā)展。

二、現(xiàn)階段開發(fā)區(qū)土地利用與管理的對策

(一)科學評價開發(fā)區(qū)土地資源，加強土地可持續(xù)利用管理

土地是開發(fā)區(qū)及其母城存續(xù)發(fā)展的基本資源條件之一，必須轉(zhuǎn)變用地觀念和用地方式，確立科學理念，走集約式內(nèi)涵挖潛的發(fā)展道路，以實現(xiàn)開發(fā)區(qū)土地資源的可持續(xù)利用。要積極開展對開發(fā)區(qū)土地資源的科學評價，通過對開發(fā)區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地、商業(yè)用地與住宅用地的集約利用狀況的調(diào)查研究，建立起開發(fā)區(qū)土地集約利用的量化管理指標，實現(xiàn)對不同類型土地集約利用度的定量認識，挖掘存量土地利用潛力，正確發(fā)現(xiàn)和解決存在的問題，為制定開發(fā)區(qū)土地管理政策提供科學依據(jù)，為我國的開發(fā)區(qū)土地持續(xù)利用管理和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升以及解決農(nóng)村土地城市化問題探尋科學路徑。

(二)加強開發(fā)區(qū)土地規(guī)劃管理，科學布局、宏觀調(diào)控，提高土地集約利用水平

要不斷強化開發(fā)區(qū)的規(guī)劃管理，通過全面分析研究開發(fā)區(qū)的地位、功能和作用，來科學、合理地制定區(qū)內(nèi)土地利用規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌、調(diào)控作用。要進一步強化統(tǒng)一審批制度，加強開發(fā)區(qū)土地修編工作，統(tǒng)一規(guī)劃，科學開發(fā)，合理調(diào)整用地布局，對目前一些地方開發(fā)區(qū)進行有效整合，避免低水平、重復建設和惡性競爭。根據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策目標，以國家級、省級重點開發(fā)區(qū)為龍頭，以低碳、環(huán)保為導向，形成在空間上經(jīng)濟功能明確、結(jié)構(gòu)互補、聯(lián)動性良好的產(chǎn)業(yè)布局。各開發(fā)區(qū)獨具特色、分工協(xié)作、優(yōu)勢互補，在整個產(chǎn)業(yè)鏈中逐步形成上、中、下游產(chǎn)業(yè)帶，降低交易成本、物流成本，提高產(chǎn)品質(zhì)量和核心競爭力，發(fā)育成整個產(chǎn)業(yè)鏈的短途生產(chǎn)聚集區(qū)。對一些本來在地域上有很大相聯(lián)性的同質(zhì)化開發(fā)區(qū)，可共同建立相應的服務配套設施，避免資源閑置或重復建設提供功能類似的配套服務。

(三)注重開發(fā)區(qū)空間規(guī)模與整體效益，加強土地交易管理

要科學研究和積極確立開發(fā)區(qū)土地利用效益的指標體系與方法，從企業(yè)化土地資產(chǎn)經(jīng)營的角度，穩(wěn)妥實施開發(fā)區(qū)土地資源的資產(chǎn)化管理，遵循市場規(guī)律和原則，量化土地資產(chǎn)價值，明晰土地產(chǎn)權(quán)關系，規(guī)范區(qū)內(nèi)土地市場交易行為，使開發(fā)區(qū)管委會和入?yún)^(qū)企業(yè)都能通過對土地資源的成本核算，提高生產(chǎn)經(jīng)營和資本運營的效率，從而提高土地產(chǎn)出和單位用地效益，避免對土地資源的閑置浪費和低效占用。建立完善的土地價格評估及地價管理體系，提高土地投入產(chǎn)出率。

參考文獻:

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