北洋政府時期的土地政策探析

中圖分類號：K0 文獻標識碼：A 文章編號：1008-925X(2012)O7-0012-03

摘要：北洋政府是繼南京臨時政府后第一個真正具有資產階級性質的政府，一個國家的經濟政策與政治制度密切相關，從這一時期北洋政府制定經濟政策可以看出，它在農業和工業領域都積極致力于發展資本主義。土地所有權的變更是資本主義經濟的發展的一項根本性措施，直接關系到資本主義經濟發展的程度，本文主要通過對這一時期的土地政策考察來分析它對土地所有權的影響及其對這一時期資本主義經濟發展的影響。

關鍵詞：北洋政府；土地政策；土地所有權；影響

1912年隨著清王朝統治的終結，中國的封建專制政體被資產階級共和政體所取代，南京臨時政府僅存在91天，之后建立的北洋政府是第一個真正具有資產階級性質的政府。北洋政府制定獎勵和保護實業、鼓勵墾荒和獎勵農副業生產疏通金融和改革幣制等一系列措施，積極致力于發展資本主義。鼓勵墾荒是這一時期的土地政策，下文將通過對這一政策的分析來考察它對土地所有權關系的影響和對資本主義經濟發展的影響。

一、背景

1644年清軍入關后，滿清統治者為了建立穩固統治的經濟基礎推行圈地政策，通過圈占，大量土地的所有權歸入滿洲人手中，直到康熙二十三年（1684年）隨著清朝統治根基的穩固，朝廷明令禁止了圈地政策以緩和社會矛盾。康熙時又頒布了“更民田”法令，實行了招墾荒地措施，這使得土地的占有關系呈現多樣化的趨勢，公田與私田并存。但是清朝皇室掌握的皇室莊田、賜予王公將軍所有的宗室莊田和八旗據有的旗地以及國家公有的官田并不在招墾之列，這些土地都是世襲的，嚴禁自由買賣，特別是旗地是絕對不允許轉移到旗人之外的人手中。然而到清末時這些禁令開始動搖了。

《辛丑條約》簽訂后，清政府的財政更加拮據，不得不采取措施解決燃眉之急，而皇室握有的大量土地大多都被荒棄，于是變賣旗田開始被清政府作為解決經濟危機的一項措施。1902年，清政府成立招墾局招徠移民墾殖旗地，招墾的移民大多是漢人，旗田開始為旗人以外的人掌握。另外，在官莊土地上耕作的佃戶常有抗租和冒認旗產的情形，一些莊田總管甚至倒買皇產，將其據為私有。隨著官莊旗地的私有化，北洋政府開始實行移民放荒的土地政策。

二、墾荒政策的內容

北洋政府先后頒布了《國有荒地承墾條例》、《國有荒地承墾條例實行細則》、《修正國有荒地承墾條例》三項墾荒政策。

1914年3月3日大總統袁世凱下令公布《國有荒地承墾條例》，共29條。《承墾條例》分為總綱、承墾、保證金及竣墾年限、評價及所有權、罰則、附則6章。第一章“總綱”規定了國有荒地的范圍，“指江海、山林新漲及舊廢無主未經開墾者而言”，“凡國有荒地，除政府認為有特別使用之目的外，均準人民按照本條例承墾”[1]。第二章“承墾”規定墾荒者必須填寫呈請書，經官署核準后報農商部立案，呈請書的內容包括承墾人的基本情況（姓名、年齡、籍貫、住所）、承墾地形、墾荒的界址、種類、地勢、水利建設、開墾的經費等。第三章“保證金及竣墾年限”指出承墾人 “須按照承墾地畝，每畝納銀一角，作為保證金”[2]，交納保證金后，官署發給承墾人承墾證書，承墾證書的內容包括呈請書中的全部內容、承墾核準的日期以及保證金額。關于竣墾年限的規定，國家把承墾地分為草原地、樹林地、斥鹵地三種，并根據承墾地畝數的多少規定了不同的竣墾年限，其中最少的未滿一千畝的為一年，一萬畝以上的為十一年。承墾人收到承墾證書后一個月內要設立界標或開界溝。如果不按時竣墾，根據程度的不同會有取消承墾權和承墾證書的處罰。另外，承墾權可以繼承和轉移，但須經官府批準。第四章“評價及所有權”中對承墾地的地價根據優良分為五等，第一等為產草豐盛的土地，每畝一元五角，第五等為鹵赤砂礦不產草之地，地價為每畝三角。地價按每年竣墾畝數繳納，對提前竣墾完的承墾人按提前年數的多少減免地價。繳納地價后，官署按照繳納地價的畝數向承墾人頒發所有權證書。第五章“罰則”對私墾荒地和違反條例的人做出了繳納罰金的規定。最后一章“附則”規定了本條例的適用范圍，施行時間和私墾荒地者補繳地價的時間等。

1914年7月16日北洋政府農商部頒布《國有荒地承墾條例實行細則》18條，該細則對墾荒的具體事宜作了詳細的規定。在墾荒中，由縣知事負責轄區內荒地的勘測和對承墾人進行編列號數。另外，細則中對承墾權的取得先后順序、竣墾年限的起算、承墾地價登記冊及呈報、承墾證書的領取、承墾權的繼承或轉移等事項做了具體規定。1914年11月11日袁世凱又對國有荒地承墾條例做了部分修正，公布《修正國有荒地承墾條例》，修正后的《承墾條例》的變化主要體現在對罰金的修正和補充。此外，地方性的墾荒章程如《吉林全省放荒規則》、《奉天試辦墾荒章程》等也依據《國有承墾條例》中的規定陸續出臺。

為了鼓勵開墾和規范開墾，北洋政府和地方政府還相繼出臺一些補充措施，。在鼓勵開墾方面，1915年11月北洋政府頒布了《墾辟蒙荒獎勵辦法七條》，其中規定“凡蒙旗院獎各該旗地畝報墾，或照章劃留領照之地自行墾種成熟者，及本國領墾蒙荒者，得酌予獎勵。”[3]獎勵的具體方式為“凡將本旗地畝報由國家放墾地在1000方以上者，給予勛章；5000方以上者，給予栩衛處各職銜； 10000方以上者，晉給爵銜。”“凡照章劃留領照之地自行開墾，墾竣五千方以上者，給予勛章，10000方以上者，給予栩衛處各職銜。”“凡爵位過崇，無銜可加及業經給過最高勛章者，給予匾額或別項榮典。”[4]黑龍江移墾機構在招墾辦法上也不斷改進，1921年黑龍江政府出臺了特種耕種，寬減賦稅，保護治安，厲行獎勵四項措施，實施效果顯著。在規范開墾方面，針對蒙古地區私墾嚴重的問題，政府頒布了《禁止私放蒙荒通則》7條，規定“凡蒙旗出放荒地，無論公有私有，一律應由扎薩克行文該管地方行政長官報經中央核準，照例由政府出放，否則以私放論”[5]。對私自放墾者處以降爵、罰俸、罰牲的處罰。黑龍江地區在放荒時，出現了一些人大段承攬、領荒、賣荒而不實墾的現象，致使大片肥沃土地荒至數年。針對這種狀況，1928年黑龍江省公布了《黑龍江沿邊各屬荒地搶墾試辦章程》，規定了各種催墾、督墾的辦法措施，并對搶墾者實行免納三年租賦的優惠。

三、對墾荒政策的分析及其影響

這些墾荒政策的推行取得的一個最顯著的效果就是促進了國家尤其是東北地區耕地面積的顯著增加以及由此帶來的農業產量的提高和人口的增加。“根據1920年的統計，關東區的耕地有1559809華畝，其中7063畝為稻田。與1911年的1249718畝(其中稻田占2231畝)相比，耕地面積增加了將近25%”。[6]耕地的增加直接促進了東北地區的農業發展。“在以往十年中(1912——1921年)滿洲農業有巨大的發展。連續不斷的來自各省并在滿洲定居下來的移民，已經開墾了從前人跡未到過的地區。廣大的中部盆地就是這種農業發展的地區”。[7]耕地面積的擴大也促進了國家農產種植面積的擴大。以糧食作物為例，“1914——1918年播種面積為88353.6萬畝，而1924——1929年播種面積達到117806.8萬畝。隨著糧食播種面積的增加，糧食產量也有了提高，1914——1918年糧食總產量為1861035千市擔，1924——1929年為2549474千市擔。（注：糧食的種植面積不包括甘薯和豆類。糧食的總產量是谷物總產量，包括水稻、小麥、玉米、高梁、谷子及其他谷物）”[8]。根據史料記錄，北洋政府時期人口也有了一定的增長，《中國人口史》（中國人民大學出版社1988年6月版，第510-511頁）中的一份表格雖不甚準確，但也可以大體反映當時的情況。

從上表我們可以看出北洋政府時期從1912——1925年人口是持續增長的，并且于1925年達到最高點，1928年的人口有所減少，這與1926年后北伐戰爭開始有關。這一時期人口的增長與當時政府鼓勵墾荒所帶來的耕地面積擴大、糧食增產是有很大的關系。

但是，考察鼓勵墾荒政策制定的出發點，我們會發現政府主要是出于增加稅收、解決經濟危機、緩解人口壓力的目的。事實證明，這項土地政策也為權勢階層占有土地提供了方便，地主商人以及大小軍閥乘機大量圈占荒地。就從北洋政府來看，政府中的各級官吏利用特權強占土地，各地大小軍閥上至督軍，下至師長旅長，甚至民團司令，也都在各自勢力范圍內占地為主。他們很快成為一批擁有大量土地的新興地主。例如袁世凱在其家鄉河南的彰德、汲縣、輝縣等地，擁有田產400頃，僅彰德一處就占據了所有耕地的三分之一以上。段祺瑞在東北邊境圈占荒地20萬頃。[9]徐世昌在輝縣有田產50多頃。閻錫山在他的故鄉山西五臺山附近占有大量土地，其價值在600萬元以上。曾任云南總督的劉楷堂也有土地2.5萬余畝。督軍倪嗣沖、張敬堯在他們的家鄉安徽阜陽、霍邱等地各占有土地七、八萬畝以上。[10]湖南督軍趙恒惕有田一萬多畝。江蘇督軍李純先后占地100余頃。盤踞東北和內蒙幾十年的軍閥張作霖，1916年強迫達爾漢親王旗放墾遼河南北沃土4000余方(每方45坰，每坰15畝)，與其岳母王氏及部下鮑貴卿、馮麟閣等分割了千余方；1922年又在通遼以西占地2800 余方。張作霖還利用其督軍和東三省巡閱使的權勢，以特別低廉的價格購買良田，然后再慢慢吞并四鄰土地，先后達多萬畝。再如張作霖的部屬吳俊升，1924年任黑龍江省省長時，強迫博多勒格臺旗租借土地2000坰，租期為99年，又以每坰奉票50元強行租借另一處耕地5000坰。他的土地幾乎遍及全省。[11]在東北地區，根據中東鐵路經濟調查局1917年至1920年間統計，荒地最多的北滿地區，私有地急劇增加。吉林、黑龍江兩省的官有土地從原占耕地的43%減為27.9%，而私有土地則從原有的50%增加到63.5%。

由此可見，墾荒政策造成了嚴重的土地集中狀況，1927年南京國民黨中央農民部土地委員會的調查表明，占農業人口75%的無地或少地貧雇農僅占6%的土地，而占人口14%的地主和富農，卻占有耕地面積的81%。[12]這種狀況為農業的商品化提供了條件。但就這些土地的使用情況來看，大量土地的擁有者軍閥、官僚、商人等都將土地分割成小塊，出租給廣大貧農耕作，他們從中收取高額地租，而農民由于將大部分生產物無條件進貢了地主，每年只能維持極簡單的再生產，使得農業生產呈經營分散，技術低劣，工具簡陋，資金極少的特征。據1922年對浙江、江蘇、安徽、山東、河北5省9縣農家田場規模的調查，平均10畝以下的小田場占58.1%，11-25畝的占24.1%，26-50畝的占9.4%，51畝以上僅占8.3%畝，25畝以下的田場占到82.2%，1930年對河北保定870家農戶的調查，每戶平均耕地16.5畝。又據南京國民政府土地委員會對16個省161個縣153萬戶農家調查，戶均經營土地只有13畝，由此可見中國小農經營的普遍程度。[13]這種土地使用規模的狹小和分散造成了對土地、資金、勞力等生產資料的浪費。小土地耕作嚴重限制了生產的改良和機械的使用。據南京金陵大學1921年至1925年對安徽等17處、2866戶農家的調查，農民平均投資分配是：用于購買土地或典當土地的投資占75.5%，房屋占14.1%，牲畜和農具只占6.3%，其他占4.1%。[14]可見農民將絕大部分資金用于購買或典當土地，根本不可能改良耕作。這種土地分配的不合理加上經營的分散細小的土地使用狀況，嚴重地阻礙了中國農業資本化生產的發展。

十六、十七世紀的英國和德國也曾出現了土地集中和大地產所有者增加的狀況，這種狀況直接促成了兩國農業向資本主義經營的轉變，然而北洋政府制定的墾荒政策雖然為農業的資本主義經營創造了有利條件，但是這些土地在經營中的使用權和所有權相脫離，這就造成了土地的高度集中和分散經營同時并存，這成為中國農業發展的滯礙。

注釋：

[1]《時事匯報》1914年第5期，第13頁

[2]《時事匯報》1914年第5期，第14頁

[3]《中國近代農業史資料》第二輯，章有義編，三聯書店1957年10月版，第654-655頁

[4]同上

[5]《東方雜志》第13卷，第1號，法令，第7頁

[6]《中國近代農業史資料》第二輯，章有義編，三聯書店1957年10月版，第658頁

[7]《中國近代農業史資料》第二輯，章有義編，三聯書店1957年10月版，第658頁

[8]《近代農業生產及貿易統計資料》，上海人民出版社1983年1月版，第338頁

[9]《中國近代農業史資料》第二輯，章有義編，三聯書店1957年10月版，第14-16頁

[10]《中國近代農業史資料》第二輯，章有義編，三聯書店1957年10月版，第13、14頁，19頁

[11]《中國近代農業史資料》第二輯，章有義編，三聯書店1957年10月版，第14、19頁

[12]《第一次國內革命戰爭時期的農民運動》，人民出版社1953年版，第4~5頁

[13]《中國近代農業史資料》第二輯，章有義編，三聯書店1957年10月版，第381頁

[14]《北洋政府時期經濟》黃逸平著，上海社會科學出版社，1995年5月版，第268頁