“十二五”時期提升農村公益事業發展水平的五項措施

摘 要：農村公益事業發展水平滯后已成為當前農村居民建設幸福生活、美好家園的嚴重障礙。“十二五”時期要想切實轉變農業發展方式，實現農業穩產增產和農村全面繁榮，就必須以加強農民自組織能力建設為突破口，不斷擴大他們的合作空間，大力提升農村公益事業的發展水平。

關鍵詞：“十二五”時期；農村公益事業；發展水平

中圖分類號：F810.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）14-0035-02

農村公益事業發展程度的高低事關農業增產、農民增收和農村繁榮的全局。2006年農業稅全面取消以后，農村基層政府的可支配財力不斷下降，農村公益事業的供給水平和供給數量也有所降低。盡管中央和各級政府出臺了一系列支持和鼓勵農村公益事業發展的政策措施，但由于受農村合作精神匱乏及合作空間狹小的雙重制約，廣大農村居民參與農村公益事業發展的積極性不高，農村公共品供給不足仍是農村居民建設自己幸福生活美好家園的嚴重障礙。因此，在“十二五”時期，要想切實轉變農業發展方式，實現農業穩產增產和農村全面繁榮，就必須以加強農民自組織能力建設為突破口，不斷擴大他們的合作空間，大力提升農村公益事業的發展水平。

具體而言，“十二五”時期提升農村公益事業發展水平的途徑包括以下五個方面。

一、以產業結構調整帶動農村公益事業發展水平提升

分工程度與市場范圍有關。稅費改革后，農村公益事業發展過程中要想吸引更多的投資主體進來，形成政府、市場、農民自組織三足鼎立的競爭格局，就必須大力調整農業產業結構，發展高產、優質、高效、生態、安全的現代農業，實行農業產業化經營，提高農產品的附加值。在農業生產比較效益上升的基礎上，農村市場范圍才可能擴大，農民對農村公益事業才能產生更高層次的需求，多元組織競爭供給的局面才能形成。在我國農業產業化發展過程中，由于農場生產規模的擴大和農業經營鏈條的延伸，農產品的附加值和利潤空間得到提升，農民有更大的積極性加入到龍頭企業、合作社、中介組織中并獲取農業信息和公共服務。在河南延津縣貢參果（優質胡蘿卜）蔬專業合作社，隨著“種、加、銷”完整產業鏈的形成，農業利潤和農民收入不斷增加。“在此基礎上，合作社與種苗機構、蔬菜研究所、農科院等科研機構聯姻，引進推廣抗病高產新種子，并在種植期間邀請這些科研機構的專家，實地進行科技培養和技術指導。”[1]這些措施逐步轉變了當地老百姓傳承幾百年的種植理念，使得品牌農業和服務組織都得到了長足的發展。由此可見，農業產業結構調整是農村公益事業多元競爭局面形成的原始動力，只有農業生產的綜合效益提升了，農村公益事業發展中的行為主體才有利潤空間，政府供給、市場供給、農民自組織供給等多元競爭的局面才能形成。

二、以政府購買服務帶動農村公益事業發展水平提升

農村公益事業市場化、民營化的實現形式很多，政府在民營化過程中仍大有可為。其中，公共服務的供給者和購買者分離，政府通過合同外包的方式將公共服務的生產交給競爭性的私人廠商，然后再通過招標采購的形式購買其服務，就不失為一種增加生產環節中的組織競爭，降低公共服務供給成本和提升公共服務供給效率的有效途徑。在這一點上，成都市郫縣的農業社會化服務模式創新與此頗為相像。2006年，成都市下發了《關于加快農村社會化服務體系建設的意見》，要求所轄地區在鄉鎮機構精簡和行政區劃調整的同時，撤銷部分基層站（所），組建片區服務站。部分區（市）縣在落實這一要求時，只簡單地一撤了之。比如畜牧獸醫站，一說撤銷就徹底解散了，而新組建片區服務站還不能完全擔負起動物防疫、獸醫服務等功能，引發了不少問題。但郫縣的做法與其他區（市）縣不同，他們既按規定撤銷了行政、事業編制意義上的畜牧獸醫站，割斷新型社會化服務組織與政府的關系，同時對原有的畜牧獸醫站進行改革改制，使其以股份或其他方式存在和發展，政府在政策上給予鼓勵和支持。這些改制后的畜牧獸醫站與政府的片區站構成了一個完善的服務體系，使政府職能和社會化服務找到了較好的結合點，促進了畜牧業的發展，不但畜牧獸醫工作一點沒受影響，而且有利于動物防疫工作的落實。片區服務站建立以后，郫縣加強了對股份制形式并帶企業性質的多元服務組織的指導和管理，在政策上給予鼓勵和支持。“具體做法就是購買他們的服務，既保持了新的畜牧獸醫服務組織的穩定，同時還強化了服務功能。政府買他們的服務，讓他們完成政府交辦的一些公益性工作。”[2]

三、以外部資源輸入帶動農村公益事業發展水平提升

在國外的農場局制度中，正是由于國家外部財政扶持和駐縣員提供的技術援助等選擇性激勵，農場主才有參加合作社的積極性，農場局這一半官方組織才能得到飛速發展。又如在日本，農協主要涉足四類事業，即信用事業、共濟事業、購買事業、銷售事業。信用事業是指農協經營的儲蓄、貸款和匯款等銀行業務。共濟事業是指農協經營的個人保險、損害保險等保險業務，購買事業和銷售事業是指農協經營的農業生產資料、農業機械、汽車、日用商品的共同采購業務和農產品的共同上市業務。日本農協之所以能將經營范圍鋪的如此之廣，其經濟支撐就是它在信用和共濟事業上的收益。20世紀90年代，日本農協被允許按照比普通銀行高出1厘的利息吸收存款，并可以通過分紅形式對會員變相支付實際上屬于利息的內部利率，所以農協在吸收存款方面比一般銀行有利。通過向其他商業銀行提供資金，農協可以穩定地賺取存進貸出的利率差。“由于有信用事業方面的豐厚利潤，農協才能維持其銷售和共同利用事業的赤字經營。”[3]由此可見政府的外部資源輸入和政策扶持對農民合作組織參與公益事業提供競爭中的重要性。

四、以社區制度創新帶動農村公益事業發展水平提升

根據公共選擇的相關理論，要解決農村公益事業農民自組織供給過程中的搭便車難題，我們就必須深入到集體行動中個人選擇的內部世界，考量影響人們作出策略選擇的因素是哪些，然后才能提出針對性的對策建議。而要想促使農民達成合作，群策群力地置身于農村公益事業的自主供給，我們就必須從預期收益、預期成本、社會規范三個角度去著手。從預期收益方面看，我們首先要通過農業產業結構調整、農產品精深加工等手段提高農業生產的比較效益，增加農民合作的收益空間；其次要加快土地流轉，提高社保水平，解除外出務工農戶的后顧之憂，使從事農業的兼業戶轉變成專業戶，以提高他們對發展生產類公益事業的長遠預期。從預期成本方面看，我們要探索法律下鄉的有效途徑，運用負向激勵的手段，加大對搭便車農戶的懲罰力度；同時運用選擇性激勵工具，對積極合作并遵守規范的農戶給予物質或精神上的正向激勵。從社會規范方面看，我們要發掘鄉土社會中的優秀傳統，充分利用村莊、小組、熟人社群中的網絡、文化、道德、習俗等非正式制度，鼓勵公益事業自主供給中的合作者，懲戒并邊緣化不合作者，以此增加不合作者的違約成本。通過以上三個層面的制度改革，可望稅費改革后農村公益事業發展農民自主供給成分能夠增多。但是我們也需要謹記，與企業理論和國家理論相比，“我們還缺乏一種類似的、對一群個人進行自主組織的機制加以規定的理論”[4]，所以，我們還要依靠農民的力量，在大量的試錯學習中找出他們行動的唯一合理的規律。

五、以農業技術進步帶動農村公益事業發展水平提升

隨著技術的進步，人們有可能找到一些新的方法，使一種在過去不可能實現排他的公共服務成為一種可供買賣的服務，進而使得市場方法在該公共物品的供給中得到適用。實際上，公共品的非排他和非競爭性質屬于兩個不同層面的問題。“公共品的排他性與否以及排他程度的高低，涉及的是一個成本問題而不是一個邏輯問題，其可行或者不可行依賴于執行成本的相對高低，而排他執行成本最終則取決于技術水平。”[5]公共品的競爭性與否以及競爭程度狀況則直接取決于消費者的數量，屬非技術因素。因而，技術進步可以通過降低公共品的排他成本以影響非排他屬性，從而改變公共品的性質特征，進而影響公共品供給機制的選擇。

稅費改革后農村公益事業民營化和多元競爭的過程也是如此。隨著農業技術進步的加快，農村基礎設施投資力度的加大，灌溉、用水、用電等農村公益事業的排他性和可計量性逐步增強，從而使私人收費供給和農民自組織供給成為可能。在這方面，以色列和美國的灌溉技術給我們作出了榜樣。早在1999年，以色列80％以上的灌溉農田已經應用了滴灌，10％為微噴，5％為移動噴灌。他們根據作物各類和土壤類型設置的滴灌控制系統，使田間用水效率顯著提高，達到每立方米增產2.32公斤。由于管道和滴灌技術的成功，全國灌溉面積從16.5億平方米增加到22億—25億平方米，耕地從16.5億平方米增加到44億平方米[6]。在美國南加州因皮里爾灌區，因其灌溉基礎設施完備、管理水平較高而使這片沙漠變成了綠洲。因皮里爾灌區的主干渠道的放水閘門都已采用自動化控制，90％以上的農田鋪設暗管進行排水，防止土壤鹽化。灌區能夠做到24小時供水，農民用水只須提前一天提出申請，次日水即可送至田間[7]。我國的農田水利設施建設雖然不能在短期內達到西方發達國家的水平，但是不斷改進農業灌溉技術、提高農田水利效率、促進多元供給機制實現卻是我們今后的努力方向。其實，在今日的新農村建設中，不少小城鎮上的農戶已吃上了付費的自來水，這也可以算做是通過技術進步引發農村公益民營化和多元組織供給中的一個例子。

參考文獻：

[1] 農業產業化網.“胡蘿卜大王” 和他的“合作社產業鏈”[N/OL]農民日報，http：//nycyh.221.gov.cn/nycyh/sycyhdt/200812/t20081205_

189845.htm.

[2] 鄧川.在全市深入推進城鄉一體化建設社會主義新農村工作會議上的講話[EB/OL].http：//www.cdagri.gov.cn/news.aspx?id=1479.

[3] 速水佑次郎，神門善久.農業經濟論[M].沈金虎，等，譯.北京：中國農業出版社，2003：286.

[4] 埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道——集體行動制度的演進[M].余遜達，陳旭東，譯.上海：上海三聯書店，2000：66.

[5] 樊麗明，石紹賓.公共品供給機制：作用邊界變遷及影響因素[J].當代經濟科學，2006，（1）：65.

[6] 水信息網.以色列：一個缺水國家的節水富國之路[J/OL].科學時報，http：//www.hwcc.com.cn/newsdisplay/newsdisplay.asp?Id=129750.

[7] 中國農村水利網.美國的水利灌溉[EB/OL].http：//219.238.161.100/html/1222151795759.html.[責任編輯 李 可]