中俄轉(zhuǎn)移支付制度差異比較

【摘要】目前我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度存在著一定的缺陷，影響了我國經(jīng)濟制度改革的進一步的深化，將中俄兩個比較近似的轉(zhuǎn)型期國家的轉(zhuǎn)移支付制度進行比較，分析兩國在轉(zhuǎn)移支付制度上存在的差異，對我國財稅制度的創(chuàng)新得到一點啟示。

【關(guān)鍵詞】轉(zhuǎn)移支付 比較分析 分稅制 預(yù)算

中國經(jīng)歷了三十年的經(jīng)濟制度改革，隨著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，人均生活水平得到了大幅提高，但區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)象卻越來越明顯。為了經(jīng)濟制度改革的進一步深化，保證社會公平，調(diào)節(jié)地區(qū)性差距，合理制定財政轉(zhuǎn)移支付制度是各國普遍采用的辦法。轉(zhuǎn)移支付是將屬于中央政府的財政收入的一部分轉(zhuǎn)至下級政府，作為地方政府的財政收入來源，來支付地方政府支出。俄羅斯與中國均于1994年開始貫徹實行轉(zhuǎn)移支付制度，盡管制度開始的時間相同，可是兩國的轉(zhuǎn)移支付制度的具體規(guī)定和實施效果都存在不同之處。

一、中俄兩國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度

（一）中國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度

中國目前還沒有針對轉(zhuǎn)移支付的法律，但中國在實踐中也已經(jīng)形成了一套系統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付方法，基本上可歸結(jié)為以下幾種方式：第一，一般轉(zhuǎn)移支付，是現(xiàn)行主要的轉(zhuǎn)移支付形式，主要參照各地方政府財政收支差額按統(tǒng)一公式計算確定，不限定使用方向，以地方政府為單位進行分配。第二，專項轉(zhuǎn)移支付，指定補助的用途，地方政府必須按照中央政府的政策規(guī)定專款專用。第三，稅收返還，是每年從中央政府的稅收收入中按一定的比例返還給地方政府的部分，作為地方政府的一項財政收入。

（二）俄羅斯現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度

俄羅斯于2000年1月1日開始實施的《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法典》中就已經(jīng)規(guī)定政府間轉(zhuǎn)移支付的方式與支付方法，將轉(zhuǎn)移支付上升到國家法律加以規(guī)范。其中，規(guī)定了中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支付的具體實施方式：第一，以固定的計算方法評估各地方政府的財政收支能力，使其能夠以具體的指標(biāo)來體現(xiàn)，根據(jù)各地方政府實際收支指標(biāo)進行計算評估，中央政府給予各地方政府不同程度的財政補貼，以此來平衡地方政府間的預(yù)算保障水平。第二，以固定的計算方法或根據(jù)國家的政策需要對特別的援助對象進行評估，以補助的形式對地方專項支出進行撥款。第三，通過對地方政府的預(yù)算借貸，彌補地方政府財政預(yù)算缺口。將轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定上升到法律層面，有利于對政府轉(zhuǎn)移支付過程的監(jiān)管，使得各級政府預(yù)算各加透明化，強化各級政府的自律性。

二、中俄兩國轉(zhuǎn)移支付方式存在區(qū)別

俄羅斯是通過中央政府為地方政府提供貸款或借款的方式彌補地方政府財政收入的不足，而中國是采取稅收返還的方式。這與兩國不同的國家結(jié)構(gòu)形式有關(guān)。俄羅斯屬于聯(lián)邦制國家，中國屬于單一制國家。兩者之間的區(qū)別多數(shù)學(xué)者從國家政治結(jié)構(gòu)角度去區(qū)分，認為聯(lián)邦制的國家地方政府較單一制國家的地方政府在政治權(quán)利上更具有獨立性，而地方政府在市場經(jīng)濟中所扮演的市場經(jīng)濟主體的角色卻常常被忽視。俄羅斯地方政府作為獨立的經(jīng)濟主體的特征在轉(zhuǎn)移支付方式中得到了體現(xiàn)。作為市場經(jīng)濟主體的地方政府除了所擁有的行政管理權(quán)力外，與其他經(jīng)濟主體平等的擁有經(jīng)營、收入和支出、盈余和赤字（虧損）及可以借貸的權(quán)力，當(dāng)財政預(yù)算吃緊時，可根據(jù)地方政府的實際需要，得到中央政府的貸款，使得地方政府的事權(quán)與財權(quán)緊密掛鉤，一一對應(yīng)，提高財政撥款的使用效率。

中國地方政府不具有政權(quán)獨立性，但是按照中國經(jīng)濟法的規(guī)定，地方政府屬于行政單位是獨立的、不以營利為目的的經(jīng)濟主體，可以從事經(jīng)濟活動。雖然也明確了地方政府的經(jīng)濟主體的資格，在實踐中地方政府作為經(jīng)濟主體的權(quán)利得到了限制，其只能發(fā)揮其政府職能，卻很難像一個經(jīng)濟主體那樣對政府財政進行經(jīng)營。這種轉(zhuǎn)移支付方式固定了中央向各地方政府的返還比例，地方政府無還款壓力，只要達到返還條件即可獲得中央政府的稅收返還，至于該筆補助的利用效率與稅收返還的條件之間沒有直接的因果關(guān)系，這將可能導(dǎo)致地方政府投資質(zhì)量低，或出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)等浪費。

三、俄羅斯政府轉(zhuǎn)移支付比例低

國家想有效發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的宏觀調(diào)控效力，需具備兩個前提條件，即中央政府擁有穩(wěn)定充足的財政收入和較高的轉(zhuǎn)移支付比例。2011年中國全國財政收入總額為103740億元，中央財政收入總額為51306.15億元，占前者49.46%，俄羅斯全國收入總額為20335.1億盧布，中央財政收入總額為11211.3億盧布，占前者55.13%；2011年中國中央財政支出總額為56414.15億元，中央轉(zhuǎn)移支付總額為39899.96億元，占前者70.73%，俄羅斯中央財政支出總額為11019.4億盧布，中央轉(zhuǎn)移支付總額為602.7億盧布，占前者5.47%。以上數(shù)據(jù)表明，俄羅斯的中央財政收入占財政總收入的比重高于中國5個百分點，而轉(zhuǎn)移支付占中央財政支出比例低于中國65個百分點。

由此可見，俄羅斯雖然中央財政收入比例較大，但向地方政府轉(zhuǎn)移支付比例卻非常小，中央財政對地方政府的宏觀調(diào)控力度十分有限，財政權(quán)力過渡集中在中央一級政府，使得地方政府財權(quán)受到限制，導(dǎo)致地方政府缺乏發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性，加劇地方政府財政負擔(dān)，促使其在稅收環(huán)節(jié)對中央稅收的截留現(xiàn)象的進一步泛濫。與之相反，中國中央財政收入比例略小于地方政府收入比例，但中央向地方的轉(zhuǎn)移支付比例卻高達70%以上，財政權(quán)力過渡下放到地方，盡管看起來中央對地方的直接調(diào)節(jié)能力增強，可以充分調(diào)動地方政府的積極性，可是，對地方政府財政資金的支出監(jiān)管就變得尤為重要了，監(jiān)管不力，不僅會造成資金及資源的浪費，還會孳生腐敗，擴大社會矛盾，影響國家政權(quán)穩(wěn)定。所以，建立健全我國的財政支出監(jiān)管機制是深化社會主義市場經(jīng)濟改革的重中之重。

參考文獻

[1]高強，財政部《稅收制度國際比較》課題組.俄羅斯聯(lián)邦稅制[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2000:53-76.

[2]中國注冊會計師協(xié)會.稅法[M].北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社，2007:24.

[3]郭連成.新版《俄羅斯聯(lián)邦稅法典》(第一部)簡介[J].東歐中亞市場研究，1999(11).

作者簡介：崔鵬（1979-），女，遼寧鞍山人，東北師范大學(xué)人文學(xué)院國際商務(wù)學(xué)院講師；張碩（1978-），女，吉林長春人，東北師范大學(xué)人文學(xué)院講師。 （責(zé)任編輯：唐榮波）