增值稅擴圍改革相關問題的思考和建議

【摘要】自2010年底“十二五”規劃提出為實現經濟社會全面協調可持續發展，要力促轉變經濟發展方式，深化我國的稅制改革，實行結構性減稅政策的改革目標之后，增值稅擴圍的問題就成為有關我國稅收體制改革的熱點問題。而2011年末財政部、國家稅務總局公布的《營業稅改征增值稅試點方案》則標志著增值稅擴圍改革已經正式納入“十二五”期間改革的議程。本文從理論上分析增值稅進行擴圍改革的必要性以及其對我國經濟社會產生的影響，并對其進一步深化改革提出相關建議。

【關鍵詞】增值稅擴圍 服務型經濟轉型 征稅權力分配

一、增值稅背景介紹

自法國經濟學家Maurice Lauré于1954年首次提出后，增值稅就以其鮮明的特征與征納優勢在世界各國廣泛流行起來，現已成為許多發達國家與發展中國家的主體稅種。通俗意義上來說，增值稅就是以商品生產、消費、流轉過程中的增值額或價差為計稅依據的稅種。

從特征上來看，增值稅實行多環節征稅、稅基廣泛，即它可以從商品的生產開始，一直延伸到商品的批發和零售等經濟活動的各個環節，從而擁有較其他稅種更為廣泛的納稅群體，同時還能使生產、流通等環節上的關聯企業在納稅上互相監督，減少甚至杜絕偷稅漏稅；其次，增值稅實行稅收抵扣制度，對納稅人投入的原材料等所包含的稅額進行抵扣，有效避免了重復課稅，極大地適應了社會化大生產的需要，在促進生產的專業化和技術協作、保證稅負分配相對公平等方面有較大的功效。

1979年，我國引入增值稅，最初在上海、柳州、襄樊等城市對機器機械等五類貨物試點，1984年國務院發布增值稅條例（草案），在全國范圍內對機器機械、汽車、鋼材等12類貨物征收增值稅，1994年稅制改革，將增值稅擴大到所有貨物和加工修理修配勞務，但是對其他勞務、無形資產和不動產等第三產業仍然征收營業稅。2009年，中國普遍實施了增值稅轉型改革，將固定資產納入可抵扣范圍。截止至2011年底我國國內增值稅實現收入24266.64億元，同比增長15.0%，占稅收總收入的比重為27%。作為我國重要的稅收收入來源之一，增值稅在我國稅制改革的進程中一直占據著舉足輕重的地位。

二、營業稅改增值稅的必要性

首先，從營業稅的征納弊端來看，營業稅具有“全額征收，重復課稅”的缺陷。營業稅是以納稅人從事經營活動的營業額（銷售額）為課稅對象的稅種，其稅率較低，但稅負卻容易轉嫁。每經過一道流通環節就要進行一次征稅，同時由于其不可抵扣性形成了重復征稅。1994年的稅制改革將商品批發、零售和公用事業中的水、電、熱、氣的銷售等改為增值稅，但對無形資產、不動產等卻繼續征收營業稅，在一定程度上造成了稅負不公平的影響，這不僅阻礙了現行營業稅征稅范圍產業的發展，也不利于我國“十一五”規劃中結構性減稅的實施。

其次，營業稅和增值稅的兩稅并行稅制體系，使增值稅的抵扣鏈條中斷，不利于增值稅的有效實施。增值稅最大的特點就是在一種商品的多次課征中避免重復課稅，營業稅的存在使得我國經濟流通環節中的抵扣鏈條不能有效銜接，從而增值稅的稅收中性原則也不能得到有效發揮。

再次，營業稅的制度缺陷限制了我國服務業轉型發展、服務業與制造業協同發展，以及跨境服務貿易發展。從我國服務業的發展態勢來看，目前出現了規模擴大和產業轉型的趨勢性特征。規模擴大是指服務業占GDP的比重不斷上升，已經成為拉動經濟發展的重要性產業；產業轉型是指服務業正在由傳統的消費型服務業轉向以生產型為主的現代型服務業，例如金融、設計、通信等正迅猛發展的產業。同時，由于服務業極強的融合性，使得服務業在其他經濟領域中也成為不可或缺的部分，而現代服務業的國際化則使得跨境交流和國際業務迅速擴張，這一系列發展態勢都顯示出第三產業對推進經濟結構調整和提高國家綜合實力具有重要意義。顯然，營業稅的重復課征性必然阻礙我國第三產業的發展，倘若跟不上國際經濟發展的趨勢，也會使得我國在越來越激烈的國際競爭中失去優勢。因而，通過對營業稅改增值稅，能夠消除服務業發展中的稅收制度性障礙，從而促進我國服務經濟的轉型和經濟發展方式的轉變。

最后，營業稅在征收管理上的缺陷也會阻礙我國稅收收入的籌集。由于第三產業的形態轉型，在現代經濟生活中生產和服務的交叉越來越廣泛，隨著企業的產業鏈伸長和業務擴大，與生產相關的服務也相應擴張，并成為企業業務不可分割的一部分，而如何有效地區分生產和服務類就成為稅收征收管理的一個難題。這在一定程度上會導致我國的稅源流失，從而阻礙稅收收入的有效籌集。

綜上所述，為促進我國經濟結構的轉變，確保第三產業與國際接軌能夠得到順利發展，并且極大程度地實現稅收公平性，貫徹“十一五”規劃中的區域性、選擇性結構性減稅，營業稅改增值稅符合我國經濟建設的階段性目標，同時也符合稅制改革發展的總體趨勢，是我國增值稅改革的必然選擇。

三、我國增值稅擴圍改革可能面臨的困境與挑戰

第一，我國增值稅屬于中央和地方共享稅，中央與地方的共享比例為75:25，進口增值稅歸屬中央。而營業稅則是地方稅，除鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的營業稅收入劃歸中央外，其他均屬于地方財政收入。營業稅作為地方財政收入的第一大稅，2010年營業稅占地方收入的33.65%。增值稅的擴圍改革會使得營業稅的征稅范圍縮小，必然會導致地方財政收入的重大流失，如何確保地方財政收入不受影響就成為增值稅擴圍改革的首要問題。

第二，我國增值稅擴圍改革在上海率先試點，國務院決定從2012年1月1日起，先在上海市交通運輸業和部分現代服務業等開展營業稅改征增值稅，在前文中已經討論了增值稅相較于營業稅的優越性，營改增必然會推動上海市部分第三產業的發展，而尚未開展增值稅擴圍改革的其他地區的企業必然會意識到可抵扣的優惠政策，爭相向上海發展，從而會破壞我國各地之間的經濟和競爭格局，影響生產資源的合理分配，對我國的可持續協調發展產生阻礙。

第三，營業稅征稅范圍的各行業的征稅稅率不同，對于進行擴圍改革后稅負降低的行業來說，其改革進程將較為順利，而如無形資產這類原本稅負較低，擴圍后會提高稅負的行業來說，在改革過程中必然會受到阻力，如何制定好擴圍改革后的相關稅率，使得整體稅負能夠降低以實現鼓勵產業發展的目的也會成為擴圍改革的難題。而例如不動產、建筑等行業實行營業稅改增值稅后，由于其特殊的地區性質，如何確保征稅的有效性，以及對流動性較大的服務業，如何保證各地區不為了各自的財政收入陷入各區域間的博弈，導致稅源的流失也將成為擴圍改革的重點問題。

第四，稅收征管權力分配的問題。現行的稅收征管體制下，增值稅由國家稅務局征收，營業稅由地方稅務局征收，作為地方稅務局主要征納稅種，其取消必然會縮小地方稅務局行政權力的范圍，營業稅改增值稅后，增值稅在國家稅務局和地方稅務局之間的征管比例如何進行分配會對現行的稅收征管體制形成巨大的挑戰。

四、上海的增值稅擴圍試點取得的成效和進一步深化改革的建議

據上海市稅務局資料顯示，截至今年3月底，上海市共有12.9萬戶企業經審核確認后納入“營改增”改革試點范圍。從企業類型看，一般納稅人為4.1萬戶，占31.8%，小規模納稅人為8.8萬戶，占68.2%。從行業分布看見圖1。

（與原稅制實行營業稅相比，上海市今年一季度試點企業和原增值稅一般納稅人整體減輕稅收負擔超過20億元，中央和地方兩級財政相應減少稅收收入、增加財政支出。其中：小規模納稅人的稅負明顯下降，降幅為40%左右；大部分一般納稅人的稅負略有下降；原增值稅一般納稅人的稅負因進項稅額抵扣范圍增加而普遍下降。）

從表1和所給資料可以看出上海市的增值稅改革基本實現了我國“營改增”的基本目的，在促進現代服務業發展方面采取了很大的力度，在現代服務業的稅收制度制約性方面取得了實質性的突破，有力地促進了現代服務業和制造業的融合發展，而且據上海市國、地稅局反映，不少企業主動將生產性服務業務轉為向外部發包，有效地促進了社會專業化分工的進一步細化，同時也使得試點企業的核心競爭力得到了進一步提升。

對于增值稅擴圍的進一步深化改革，筆者有以下幾點建議：

第一，建立階段性目標，實行漸進式的擴圍改革。由于我國現階段的稅收制度尚不完善，稅收征管體系也存在缺陷，一次性大規模的改革會適得其反，不僅不能起到促使經濟轉型的作用，反而會阻礙我國稅制改革的發展。一步一步有效實施，能使得改革部門在逐步試點過程中分析問題、解決問題，有條不紊地建立一套改革有關問題的應對方案，從而實現營業稅改增值稅的順利轉型。

第二，理清對稅負比重的誤區。改革不可避免地會觸及某些利益集團的既得利益，同時也會產生尋租空間，改革部門應當加強企業對增值稅擴圍改革的認識，不讓其陷入稅負比較的死循環，大力宣傳選擇性的結構性減稅政策，同時協調好各地區的改革步伐，維持各地區的區域競爭格局，確保生產資源的合理分配。

第三，重新劃分增值稅中央和地方的共享比重。為了確保地方財政收入來源，避免地方政府陷入與中央的財政收入博弈，影響財政收入的籌集，應當根據各地具體的經濟資源狀況、發展程度等情況合理地劃分其與中央的增值稅比重，在確定中央和地方事權的基礎上分配好中央與地方的財權，確保中央與地方政府的協調建設。

第四，逐步擴大增值稅的征稅范圍，直至完全覆蓋商品和服務業。盡可能在商品和服務等流通領域完全發揮增值稅的中性原則和稅收公平原則，使我國的稅收制度從真正意義上實現公平、效率的原則，大力推動第三產業的發展和各產業間的相互融合，進一步促進社會專業化分工，降低企業稅收成本，增強企業發展能力，并且優化投資、消費和出口結構，促進國民經濟健康協調發展和服務型經濟架構的建設。

第五，建立新的地方主體稅種。地方財政收入不可能完全依賴于增值稅的征收，在增值稅擴圍改革后，需要建立新的地方主體稅種，以培養地方政府的積極性，建立新的競爭優勢，維持各地區的良性競爭。例如可以大力發展資源稅和房產稅等稅種，鼓勵各地區培養其優勢性稅源，從而建立新的稅收比例格局。

綜上所述，增值稅是市場經濟和社會文明高度發展的產物，增值稅征收范圍擴大到整個商品和服務的流通環節是稅制改革的必然趨勢，只有協調好了中央與地方政府的財政權利，同時合理安排中央和地方的財政收入格局，確保區域間的協調發展，增值稅擴圍改革才能穩步實施。

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作者簡介：李曼（1992-），女，湖北荊州人，中南財經政法大學財政稅務學院稅務（注冊稅務師）專業2009級本科生。

（責任編輯：唐榮波）