后危機時代土地儲備貸款融資面臨的政策障礙

【摘要】土地儲備是政府對土地市場進行宏觀控制的一種手段，但土地儲備需要大量的資金來支撐，銀行貸款作為土地儲備機構融資的主要來源，在土地儲備中發揮重要作用。土地儲備銀行貸款受金融、財政、土地等政策的影響和制約，在當前銀根緊縮環境下，土地儲備貸款受到嚴格監管，提高了門檻，土地儲備機構要想繼續獲得儲備貸款面臨更多政策上的障礙。因此，在現行政策前提下，找出應對措施，籌集土地儲備急需的資金，是確保土地儲備機構健康運作的當務之急。

【關鍵詞】土地儲備 貸款融資 政策障礙

國際金融危機的影響還在繼續，2011年以來國家對金融及房地產政策進行了調整，呈現監管從嚴的新趨勢。隨著調控政策的不斷深入，國家信貸資金投放規模進一步緊縮，企業融資難度增大，作為代表政府從事土地收購儲備的行政事業單位，土地儲備機構融資也面臨著監管更嚴、貸款更難的境地。

一、當前土地儲備融資渠道

2007年11月國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合制定的《土地儲備管理辦法》頒布，我國土地儲備制度從此進入全面規范運作階段。土地儲備占用資金量大、資金周轉周期長，來源渠道窄，根據《土地儲備資金財務管理辦法》第五條“土地儲備資金來源于以下渠道：（一）財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發費用等儲備土地過程中發生的相關費用；（二）財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；（三）土地儲備機構按照國家有關規定舉借的銀行貸款及其他金融機構貸款；（四）經財政部門批準可用于土地儲備的其他資金；（五）上述資金產生的利息收入。資金來源渠道中的第（一）（二）屬財政撥款。其中來源渠道（一）是先有儲備土地供應后，財政才有資金回撥，因此對于成立初期、土地儲備量少的土地儲備機構來說這一來源很少；來源渠道（二）土地收益基金，從目前各地儲備機構情況看，收益基金計提比例一般不超過土地出讓收入的5%，且都沒有全部用于土地收購儲備，因此從土地收益基金中安排的財政撥款也非常有限；來源渠道（三）銀行及其他金融機構貸款，這一融資方式是土地儲備機構融資的主要渠道，在土地儲備中發揮重要作用。銀行貸款具有融資靈活、速度快、成本相對較低的優點，在實際操作過程中，銀行貸款受金融、財政、土地政策的影響較大，這些政策決定土地儲備機構是否能貸到款，并制約著儲備機構的貸款規模；來源渠道（四）、（五）目前來說非常有限，相對于巨額的土地收儲資金，此渠道來源的資金顯得杯水車薪，甚至可以忽略不計。

二、儲備貸款融資面臨的政策障礙

銀行貸款融資作為土地儲備資金的主要來源，在銀根緊縮環境下，面臨著財政、金融、土地等方面政策的影響，主要表現在：

（一）財會政策障礙

財政部2009年頒布實施的《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》，明確土地儲備機構的凈資產為“財政撥款收入”、“其他收入”與“交付項目支出”的差額。土地儲備貸款，銀行考核是否給予儲備機構發放新增貸款的一個重要指標就是現金流達到全覆蓋，同時，要求儲備機構的資產負債率不能超過80%。而現行的會計核算辦法不能滿足銀行貸款對土地儲備機構償債能力考核的要求。根據國有土地出讓收支管理辦法，土地出讓收入實行“收支兩條線”管理，儲備土地出讓后的成交款收入全部上繳地方財政，支出通過地方財政列入預算予以安排。現行核算辦法對儲備土地出讓后的成交價款不確認為土地儲備機構收入，也不作賬務處理，在財務報告中也沒有體現收入，財政沒有把出讓土地成本安排回撥前，土地儲備機構財務報表中既不體現為收入也不產生現金流，因此，更不能形成土地儲備資金。另一方面，由于財政撥付的土地儲備資金是先有儲備土地出讓后有資金回撥，而交付項目支出成本在土地出讓當期就進行結轉，確認為當期支出與收入進行配比，出讓土地成本回撥滯后于成本支出的確認，當期有支出而沒有收入，收支對比，凈資產為負數。根據會計等式資產=負債+凈資產（收入-支出），不考慮其他資產因素，當凈資產為負數時，資產負債率遠遠超過80%甚至出現資不抵債的情形。因此，制度設計造成土地儲備機構賬面上資產負債率不符合貸款銀行的放貸要求。

（二）金融政策障礙

銀發[2003]121號，給土地儲備貸款設定條件：土地儲備發放的為抵押貸款，貸款不得超過所收購土地評估價值的70%，期限最長不得超過兩年。為加強房地產調控，防范金融風險，2011年以來國家對地方政府融資平臺進行了清理，進一步壓縮貸款規模，特別是銀監發[2011]34號文下發后，要求并加強對房地產貸款嚴格監管，土地儲備機構作為地方政府融資平臺之一，也在嚴管之列，出臺一系列針對性措施：

1.土地抵押貸款時間不得超過兩年

儲備土地周期一般都超過兩年，如果項目還沒有完成收儲，就到還款期，土地儲備機構因無地可供出讓，沒有資金來源，還貸資金壓力大，還貸風險增加；其次還容易造成土地儲備機構的資金鏈斷裂，形成財務風險。

2.貸款項目資本金要求全部到位

土地儲備項目貸款，主要用于土地回收、征收，地上物拆遷補償等支出，資金是逐步使用，但現行貸款政策要求貸款項目資本金達到30%，且在貸款發放前全部到位，這對自有資金比例偏低的土地儲備機構，增加籌集配套項目資本金的難度，因此，很多土地儲備貸款項目因為資本金無法按時到位而被迫放棄。

3.要求開立土地出讓收入專戶

根據國有土地出讓收支管理辦法，土地出讓收入實行“收支兩條線”管理，儲備土地出讓后的成交款收入全部上繳地方財政，支出通過地方財政列入預算予以安排。現行核算辦法對儲備土地出讓后的成交價款不確認為土地儲備機構的收入也不作賬務處理，成交價款也沒有進入土地儲備機構的賬戶，硬性要求土地儲備機構在放貸銀行開立土地出讓收入專戶毫無意義。

4.要求提供合法有效的抵質押品，不得接受地方政府任何形式的擔保

由于收儲資金需求巨大，此要求限制了土地收儲機構融資的靈活性。一方面存量土地需要辦理招拍掛等出讓手續，無法保證土地抵押的有效性和充分性，另一方面新增建設用地由于各種原因，辦理相關手續較為復雜，又無法保證土地抵押的合法性。上述兩個方面的影響使得土地收儲機構融資總量受到限制。

（三）土地政策障礙

儲備土地有兩大來源，一是國有存量土地，二是新增國有建設用地。由于經濟的發展，城市的擴張，用地的需求量大增，國有存量土地越用越少，而新增建設用地，必須有合法的手續，獲得用地指標才能得到銀行的貸款。由于我國實行最嚴格的土地管理政策，用地指標實行計劃控制，地根進一步收緊，國家每年下達給地方的新增建設用地指標非常有限，因此地方土地儲備機構獲得新增銀行貸款的規模受到用地指標的限制。

（四）開辦資金沒有法定比例

土地儲備需要占用大量的資金，收儲周期長，流動性差，而地方政府由于財力有限，不可能投入大量財政資金進行土地儲備，因此，在成立土地儲備機構初期，政府只撥付很少的注冊資本金。土地儲備機構以注冊資本金作為項目資本金將很難滿足銀行要求項目資本金不低于30%的規定。同時，較少的注冊資本金也不能滿足銀行要求資產負債率不超過80%的要求。

（五）國有土地收益基金提取較低

國有土地收益基金是指按照一定比例（一般不低于1.5%）從國有土地使用權出讓收入提取的專項政府性基金。基金的來源主要是按比例提取的國有土地出讓收入，該比例長期以來按照最低比例提取或者提取比例不高(多數為5%)。因此，不利于土地儲備機構持續補充自有資金實現可持續發展。

三、解決貸款融資障礙的建議

（一）修改《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》，出讓儲備土地中包含財政應返還的成本，在核算辦法中增加收入類會計科目“土地出讓收入”， 專門核算出讓收入財政應返還的成本。在出讓儲備土地時，土地儲備機構根據凈值項目成本的金額，確認為土地儲備機構的出讓業務收入，記入“土地出讓收入”科目貸方，同時確認為一項債權，記入“財政應返還額度”科目借方，在實際收到財政撥款時沖減“財政應返還額度”。這樣“土地出讓收入與交付項目支出同步且配比，避免凈資產出現負數的情形。

（二）放寬貸款金融政策，延長土地儲備貸款周期。對土地儲備貸款，因回收、征收難度大、周期長，加上從開發整理到出讓，往往超過兩年時間，因此，建議把儲備貸款每半年歸還一次貸款本息的政策，修改為實行分期分步收儲、開發、出讓，分期還貸方式，即對整個土地收儲項目分期實施，完成一部分收儲，出讓一部分土地，還貸一部分資金，以利于減輕土地儲備機構一次還貸的資金壓力和財務風險。

（三）靈活運用土地政策。面對越來越嚴格的土地政策，土地儲備機構應在土地政策基礎上盤活存量土地、重視增量土地，適當透支未來土地指標。也就是先用存量土地、當年落實用地指標的新增建設用地去貸款融資，同時建議銀行信貸機構，把下年度用地指標的三分之一用在本年度發放貸款，以此循環往復，解決土地儲備機構因新增用地指標不足而貸不到款的問題。

（四）修改《土地儲備管理辦法》，增加土地儲備機構開辦資金法定比例、政府開辦資金到位的規定。因土地儲備機構實行“收支兩條線”管理，收儲土地產生的收益全部歸地方財政，財政回撥給土地儲備機構的只是已出讓土地的成本，因此為保障儲備機構能正常運行，并能從銀行等金融機構中貸到款，就要求各級政府必須保障土地儲備機構的權益資金達到30%以上，當儲備機構運行中資產負債率超過80%時，政府有責任及時補充開辦資金，確保土地儲備機構的資產負債率始終低于80%，符合銀行信貸的要求。

參考文獻

[1] 國土資源部.財政部.中國人民銀行.土地儲備管理辦法. 2007

[2] 財政部.土地儲備資金財務管理暫行規定辦法.2007

[3] 財政部.土地儲備資金會計核算辦法（試行）.2009

[4] 王宏新.唐建偉.土地儲備融資實務指南.化學工業出版社.2011.6

[5] 中國銀監會.關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知.2011.3

作者簡介：陸小全(1968-)，男，廣西賀州市人，賀州市土地收購儲備中心會計師。研究方向：土地成本核算及行政事業單位會計核算與財務管理。

（責任編輯：陳岑）