中西方公共行政倫理比較分析

摘 要：近三十年來，中國社會正經歷由計劃經濟向社會主義市場經濟、由人治國家向法治國家、特別是由等級身份性社會向公民社會的轉型。然而公共行政倫理轉型卻有所滯后，諸多社會矛盾直接拷問政府的公共行政倫理問題。從中西公共行政倫理的現狀入手，試圖以中西傳統核心觀念的分析為突破口，對由這些核心觀念而引發的中西方公共行政倫理建設的特點進行比較，在中西傳統社會中探尋中國公共倫理缺失的深層原因并對轉型期中國如何加強公共行政倫理建設提出理性的建議。

關鍵詞：公共行政倫理；中國；西方

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）13-0224-02

一、中西公共行政倫理現狀

所謂公共行政倫理，指的是“在公共行政活動過程中，以實現公共行政價值為目的而用來調節公共行政主體與公共行政客體之間特定公共行政關系的應然性要求和倫理性規范”[1]，其實質是處理“官”與“民”之間關系的倫理規范。當前，世界各國日益重視公共行政倫理建設，因為公共行政的倫理德性、行政人員的道德水平直接影響到政府主導下的經濟、政治以及文化建設，并進一步制約和影響社會建設和發展的方方面面。

西方的公共行政已有三十多年的歷史，“從最早期的法國政治家羅伯斯庇爾提出‘美德是政府的最高管束者’后來華盛頓倡導‘行或道德是民主政府之源’再到凱恩斯學說確立起‘德人政府’統觀，在調和階級沖突的原則下始終沒有滑離過倫理道德軌道”[2]。而在權力問題上，西方從不“侈談對人的信任”，而是倚重憲法的鎖鏈來約束行政官員的行為。建立在制度和法治之上，西方官民之間形成的是一種契約關系，“官”對“民”負責，以民為本。

而在中國，由于長期奉行重道德自律、輕制度外約的行政倫理教化模式，極大地制約了基本制度倫理優勢的發揮，與此同時，對官員人性弱點正視不夠、制約不力而引發的倫理問題不斷加劇，官民矛盾進一步惡化。而近三十年的“社會轉型期所帶來的規范‘真空’和追求財富正當性的釋放，使中國公共行政官員更加陷于前所未有的行政倫理沖突或困惑之中”[3]。這幾年出現的暴力拆遷、官二代現象等現實問題直接拷問政府的公共行政倫理問題。

這些不得不引起我們的反思，那么中西公共行政倫理現狀差異背后的原因何在，本文試圖以中西傳統核心觀念的分析為突破口，對由這些核心觀念而引發的中西方公共行政倫理建設的特點進行比較，在中西傳統社會中探尋中國公共倫理缺失的深層原因并對轉型期中國如何加強公共行政倫理建設提出理性的建議。

二、中西傳統公共行政倫理追溯

中國傳統公共行政倫理是植根于中國古代以農耕為“本務”，以家庭為“單位”的小農經濟的特殊的自然經濟土壤之中的，農業經濟長期占主導地位，商品經濟很不發達，人們的生活圈相對集中，活動范圍較為固定，交往空間相對局限，人們形成以“血緣關系”為軸心的人際關系網絡，“血緣制下的氏族成員以一定的宗法上的身份出現，持有特定的稱謂和名分，在人之上有血親關系和‘禮’，人的行為是由‘禮’規范的”[4]，相應也形成了與這種農業性社會相適應的以血緣人倫關系為基礎的宗法制度和倫理政治。血緣以及由此推展開去的私人關系和“面子”便成為中國行政倫理的重要組成部分，它是一種人情主義，而人情主義排斥公正、自由、平等的法治精神，其實質就是以親緣等級為內容的人治。

再者，“從西漢武帝的‘罷黜百家，獨尊儒術’，力倡性善論，中經魏晉南北朝時期的儒、佛、道三教的融合，至宋代理學產生，性善論成為中國人的普遍信仰”[5]。性善論強調人的本質是善的，“只要不斷地進行道德教育，不斷地進行倫理規勸，就可使人性始終保持在‘至善’境界”[6]。此外，它也為“德治”的實施設計了一條“以德行仁”、“為仁由己，由己而人”的王道路徑，形成了“內圣外王”的治國理念。這些觀念對人性表現出過于樂觀的自信，它們把社會調控的機制主要看做是人的仁心自覺與意志自律，認為社會沒有必要設立防人之惡的各種規范，與其立法設刑，不如強化道德，從而忽視了制度建設的必要性，進一步導致賢人政治，形成皇權與官吏崇拜，從而造就中國歷史上長期存在的人治傳統。

無論是血緣人倫關系基礎上的倫理政治還是對性本善的人性假設，事實上，中國的傳統公共倫理強調的都是一種仁政和禮治，是一種德治主義——以情理為基礎，強調“關系本位”的人情網絡而非法律上的公正平等性；以內傾文化的挖掘為重點，過于強調賢人政治，導致中國人長期以來對權力的崇拜，忽視了對最高權力進行制度化、法制化的約束，權力信仰代替法律信仰；以親緣等級為內容的人治抑制了契約意識的萌芽，“官本位”色彩濃厚，民眾缺乏個體的自我意識和獨立意識，尊卑有序的臣民意識阻礙了現代民主觀念的發展。

正是受中國這樣一種傳統公共倫理觀念的影響，現代的行政明顯缺乏法律規范和民主意識，“民本位”思想色彩黯淡，催生了很多社會問題。

與中國傳統行政倫理大相異趣，四通八達的海上便利交通條件，造就了西方較早商業貿易和發達的商品經濟，受自由貿易、平等交換、互惠互利、尊重規則和慣例等市場精神的重要影響，人們崇尚個人的自由平等，崇尚民主和法治。與此同時，對于經濟利益關系的計算及經濟活動的安全性、可預測性關注，使人們更加感到法律是一種不可或缺的制度安排和技術設計，法律便成為人們的一種信仰，自然便產生了對自由、平等、權利及契約的法律保障意識，因此西方的傳統公共行政倫理是建立在法律的規范和契約關系之上的，公民與政府之間形成的是一種政治法律關系，而不是靠血緣的紐帶來維系的倫理關系。民主政治以個人為本位，以法律維護個人的權利和義務，而不為血緣、親緣情感所支配、誘導。

此外，西方文化傳統中對人性的認識與中國傳統文化明顯不同，西方文化對人性的認識基本上是性惡論的，他們認為公權力的行使者在行使公權力的過程中必然也會暴露出其自身的“惡”性，正是對人性具有惡的一面有一種揮之不去的警覺，促使人們去想方設法地完善各項法制，從外在約束人們的行為，讓人們受到他律。

總之，由商品經濟建構的契約意識和民主觀念以及基于性本惡人性假設上的法治觀念建構了西方傳統行政倫理的基石，并由此衍生出法律制約權力，法律面前人人平等以及民本位思想等西方現代公共倫理的重要原則，是一種民主政治。

三、啟示與建議

通過對中西傳統公共倫理思想進行對比我們可以發現，西方的民主政治及為政以法的思想對中國現代公共倫理建設具有很大的啟迪意義，然而西方的公共行政倫理缺乏中國傳統倫理“德治”文化所包含的人文情懷。基于這種考慮，我們要做的是取其精華、去其糟粕，一方面要繼承中國傳統關于注重道德自律的合理成分；另一方面更要借鑒國外的法治精神，強化公共倫理制度的他律性。具體而言，主要可以從以下幾個方面加強中國的公共倫理建設。

首先，要加強在公共行政管理領域的倫理規范建設，建立專業的行政倫理管理機構。一方面，我們要加強倫理立法，通過制定具體的公共行政倫理法規，加強倫理規范建設，使其規范化、法制化。另一方面，要建立專業的行政倫理管理機構。中國至今沒有專業的行政倫理組織機構，也沒有整合相關的力量，應該借鑒西方各國經驗，建立專業的管理機構。如“日本在人事院設立國家公務員倫理審查會專門負責行政倫理事務”[7]；“英國則在內閣辦公室建立了正當性和倫理小組專門負責行政倫理事務，將倫理機構設在內閣辦公室。”[8]

其次，要重視行政官員的行政職業倫理教育和行政職業倫理意識的培養，實行公開、平等、競爭、擇優的考試錄用制度，開展常規的培訓工作，建設完整的績效評估體系，建立合理的晉升機制和薪酬制度，打造一支高素質的公務員隊伍。尤其要重視對公務員的行政倫理培訓，可通過倫理講座、專題討論、楷模示范、發放行政倫理手冊等多種方式，讓倫理道德內化為公務員的個人操守。

最后，設立官方與民間的行政倫理監督機構，加強監督，推動權力沿著透明化的軌道運行。除了自律和外律，權力的監督和制約也是必不可少的。比如“加拿大就建立了監察辦公室，任命具有獨立調查權的監察官員，加之，信息披露和隱私方面的立法，強化對政府的有效監督，對廉政建設和行政倫理建設都起到了良好的作用”[9]。當然，監督過程中最重要的還在于強化行政倫理監督的獨立性。解決監督的獨立性問題，是中國行政倫理建設和廉政建設至為關鍵的環節，尤其是對一把手的監督。

四、總結與思考

通過中西傳統核心觀念的對比，總結而言，加強中國公共行政倫理建設應該“內外兼修”。從“內”的話，應該注重中國傳統公共倫理思想的傳承，為政以仁，為政以德，同時借鑒西方的契約意識和民本位的思想，加強行政人員職業道德的教育，使這樣一種教育和培訓常規化、日常化，而不是靠運動式的“德性培養”。

但是，行政倫理規范的制定也應當重視把握“道德分寸”，不是要求越高越好，而是越切合實際越好。對公職人員道德要求應實事求是，分層次提出不同的要求，維護政府官員和公務員的正當權益，允許契合于群體利益的個體利益的存在，要兼顧個人、集體、國家三方面利益，既不能人為拔高，又不能混同于一般民眾，唯有這樣，中國的公共行政倫理建設才更具可行性。

參考文獻：

[1] 馮務中.構建和諧社會與公共行政倫理的模式選擇[J].理論導刊，2008，(3):48.

[2] 羅自剛.公共行政倫理及其補救——來自政治委托代理理論的啟示[J].南京工業大學學報:社會科學版，2004，(4):23.

[3] 劉偉.社會轉型期領導干部行政倫理失范的原因與整治[J].理論探討，2005，(5):115.

[4] 汪瑞.城邦與血緣氏族制──略論中國古代社會與希臘社會的差異[J].東北師大學報:哲學社會科學版，1994，(2):5.

[5] 赫鐵川.“性善論”對中國法治的若干消極影響[J].法學評論，2001，(2):20.

[6] 孔凡宏.中西方行政倫理建設差異比較[J].中共福建省委黨校學報，2002，(8):54.

[7] 張成福，楊興坤.行政倫理建設:來自日本的經驗[J].公共管理，2009，(3):10.

[8] 張成福，楊興坤.英國行政倫理建設及其對中國的啟示[J].公共行政論壇，2009，(10):27.

[9] 張成福，楊興坤.加拿大行政倫理建設及其對中國的經驗與啟示[J].大連干部學刊，2009，(6):45.[責任編輯 王曉燕]