云南草根NGO的現狀及發展研究報告

摘 要：通過問卷調查和個案訪談的方式，我們對云南省部分草根NGO進行了調查，得出了關于草根NGO生存現狀的基本數據。根據我們的調查，草根NGO的數目仍在不斷增多，在民政部門注冊的只是少數且相當一部分的草根沒有注冊的計劃；草根的活動領域多元，活動方式多樣但活動范圍大多局限在一個縣之內；建立規范的治理結構的只是很少一部分，大多數草根未將規范的治理結構當做組織的緊迫追求；草根的人力資源質量有比較樂觀的提升；資金來源大多依賴捐贈，整體規模偏小。我們認為，在資金方面對外界依賴嚴重的公益性組織與一些資金自給自足的互益性組織相比，在登記注冊等外在制度環境要求以及內部治理結構追求方面均呈現出明顯差異。

關鍵詞：草根；NGO；云南

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）13-0218-04

NGO是非政府組織的英文縮寫，指的是不屬于政府部門，也不屬于營利機構的一類組織。在中國，NGO的類型十分多樣，有一部分NGO實際上是依托政府資源成立的，官方色彩十分濃厚；還有一部分來自國外的NGO也活躍在各個領域；當然，還有一部分是由本土公民自發成立，追求公益或互益目標的組織，也就是俗稱的草根NGO。

與一些名氣顯赫，影響力大的官辦NGO或者國際NGO相比，中國的草根NGO總體上顯得默默無聞，但是由于它們最能體現一個國家的公民社會發展水平，因此有必要對其加深了解。本文在問卷調查和個案訪談的基礎上，試圖對云南省的草根NGO進行現狀描述。應該說明的是，由于沒有確定的抽樣框，我們所做的問卷調查采用的是非概率抽樣，總共訪問了52家本土的草根NGO，用結構訪問法搜集了52份問卷，并對部分樣本進行了進一步的無結構訪談。本文所呈現的結論就是基于上述實證調查。

一、結果與分析

（一）成立與注冊

成立時間：在52個樣本中，成立于1990年以前的有6個，占樣本總數的11.5%；成立于1990—2000年這十年間的有11家，占21.1%；2001至今共成立了35家，在我們的樣本中是最多的，占到了總數的67.3%。綜合起來看，在1990年以前成立的，多是一些民間互益性的團體，比如民間藝術團、登山協會。1990—2000年間開始出現一些公益性的機構，比如有關AIDS防治、環境保護、農村發展等組織，在一定程度上受到了國外NGO的影響，部分草根NGO的出現直接是國外NGO項目本土化的結果。2000年以后，隨著社會環境的巨大變化，草根NGO的數目不斷增多，而且活動領域開始多元化。

注冊情況：關于中國的NGO發展，注冊登記問題一直飽受關注，因為由于種種原因，中國目前存在著大量的NGO并未在民政部門登記，也就是說它們在法律上并未取得相應的身份。在我們所調查的樣本中，有20個選擇的是在民政部門登記，擁有合法身份，占總數的38.5%；有5個選擇工商注冊，占總數的9.6%；沒有注冊的總數有27個，其中沒注冊但經過所屬單位同意的有12個，占總數的23.1%，這種情況一般是在事業單位、企業或者政府部門內部的一些活動團體；而未注冊的27個中的15個選擇了其他，也即純粹的未注冊狀態，這類組織占28.8%。僅僅從數據上看，沒有注冊的情況在樣本中占了多數；不過，進一步分析我們可以發現一個特點，在民政部門登記的大多數是一些公益類的組織，比如在環保、疾病防治、婦女發展、文化傳播等方面提供服務的組織，面向范圍不確定的公眾服務，其公益性質很強；而未注冊的草根NGO中，多是一些規模比較小，成員比較少，傾向于組織內互益活動的組織，比如興趣小組、電影沙龍、登山協會等。

雖然業內一直呼吁政府部門放寬入門門檻，為NGO登記注冊，取得合法身份創造制度條件，不過我們在調查中，感到并不是所有的NGO都有登記注冊的強烈愿望。目前在工商部門注冊的6家草根NGO中，回答有轉向民政部門注冊計劃的僅有1家，而回答沒有此計劃和說不清楚的共有5家。在純粹沒有注冊的草根NGO中，回答是否有向民政部門申請注冊的計劃時，有33.3%回答“有”，回答“沒有”和“說不清楚”的共有66.6%。從以上數據我們可以看出，在目前未在民政部門注冊的草根NGO中，有明確的申請注冊計劃的并不多。根據我們對部分樣本的訪談，其背后的原因除了長期以來為人所共知的制度原因導致注冊條件難以達到以外，還有很多NGO提到，自己只是小的民間組織，活動范圍小，只限于內部成員，在資金上也不依賴外界，所以沒有必要去民政部門注冊，而且目前不注冊也沒有人來找麻煩。

（二）活動領域與方式

活動領域：在我們所調查的草根NGO中，其活動領域分布十分廣泛，涉及到科學研究、生態環境、教育、健康衛生、文化、體育、農業與農村、法律、工商業、宗教十個領域。被選擇次數最多的是文化，有51.9%的樣本選擇了此項；其次是生態環境和教育，均有34.6%的樣本選擇了此項，由此可見，在我們所調查的草根NGO中，活動領域比較集中的是文化、生態環境和教育，這和以往云南NGO留給人們的印象有些微的差異，以往云南NGO的活動涉及AIDS和環境保護的相對多一些。

活動范圍：52個樣本中，有28個樣本的活動范圍在一個縣內，占總數的53.8%，達到了總數的一半以上；16個NGO選擇了在一個省內活動，占總數的30.8%；活動范圍超出一個省的有8個樣本，占總數的15.4%。這從地理范圍方面說明目前云南草根NGO的影響力其實并不大。

活動形式：NGO的功能從大的方面可以分為提供服務和政策倡導，而承載這些功能的活動有很多具體形式。在我們調查的草根NGO中，活動的具體形式選擇資金物資技術援助的有16個，占總數的30.8%；選擇培訓形式的有22個，占42.3%；選擇學術研究交流的有15個，占總數的28.8%；選擇宣傳形式的NGO有32個，占總數的61.5%；選擇服務的NGO有27個，占51.9%；選擇出售產品的NGO有3個，占總數的5.8%；選擇其他活動形式的有14個，占26.9%。比較起來，在我們所調查的NGO中，采用活動形式最多的是宣傳，其次是服務，再次是培訓和資金物資技術援助，和一般意義上NGO的活動形式沒有明顯差異。

合作情況：人們通常把社會分成政府部門、以企業為代表的市場部門以及以NGO為組織形式的第三部門，由于這三個部門各有特色，互補性十分明顯，其中的合作關系就十分令人期待；尤其是在公共服務領域，政府和NGO的合作前景十分看好。我們調查的是云南本土的草根NGO，在回答開展活動有無合作方時，有34個樣本回答有合作方，占總數的65.4%；18個回答沒有合作方，占總數的34.6%。以合作形式開展活動的NGO在數量上占有一定優勢。

關于合作方的類型，政府、其他NGO以及企業、高校、學術機構都有涉及。在有合作方的樣本中，有38.5%的NGO與政府有合作關系，65.4%的NGO與其他NGO有合作；21.2%的草根與企業有合作關系；30.8%的NGO與高校和科研機構有合作關系。總體來看，合作方類型多樣，NGO之間的合作占的比例相對比較大，其他的組織類型沒有明顯差異。在我們的訪談中，明顯感覺到近幾年來NGO之間的交流網絡在加強，尤其是借助網絡平臺，一些原先小的、分散的NGO開始接觸到其他的NGO，相互之間的交流多了，合作的機會也就隨之增加，這也是NGO擴大自身影響力的重要手段。

（三）治理結構

NGO可以分成會員制和非會員制，二者在治理結構方面是不一樣的。會員制NGO的最高決策機構是會員大會，由會員大會產生理事會，理事會負責組織的重要決策，對會員大會負責；在理事會的領導下，組織的日常工作由管理層負責，他們對理事會負責。對于非會員制NGO，由于沒有會員大會，所以章程就顯得尤為重要。我們調查的樣本中，51.9%的NGO是會員制，48.1%的NGO是非會員制。

會員大會：在27家會員制NGO中，開過會員大會的有25個，占絕大多數，92.6%；從沒開過會員大會的只有兩個，占7.4%。

章程：在我們調查的樣本中，回答有成文的章程的有33個，占63.5%；有16個回答有口頭規定但無正式的文本，占30.8%；完全沒有章程的只有5.8%，是極少數。在我們的訪談中，絕大多數NGO都認為“沒有規矩，不成方圓”，均高度肯定章程的必要性；但是對一部分涉及人員較少，屬于成員之間互益性質的團體，而成員年齡偏大或者文化層次偏低的NGO，往往會認為不用搞得太正式，大家心里清楚就行了，對于正式的章程比較忽視。比如我們樣本中的老年人舞社，因為成員經常在一起活動，彼此之間非常熟悉，平均年齡都比較大，很多規則是口頭上約定，基本不會想著要制定一個成文的章程。

理事會：在52個樣本中，有理事會的有27個，沒有設立理事會的有25個，分別占樣本總數的51.9%和48.1%，這說明在草根NGO中，還有相當一部分組織并沒有建立規范的治理結構。在我們的訪談中，不止一次被訪談對象問到“什么是理事會”這樣一個問題。NGO對于規范的治理結構很陌生，很多人認為只有股份公司才有董事會，不明白為什么NGO要有理事會，可見，在治理結構這方面，除了一部分NGO接受過相關培訓以外，很多NGO缺乏基本的認知，既然缺乏認知，相關實踐結果可想而知。

（四）人力資源

志愿者：52個樣本中，29個樣本選擇有志愿者，23個樣本選擇無志愿者，比例分別為55.8%和44.2%。針對29個有志愿者的樣本，我們進一步做了調查。主要關于志愿者的年齡，在29個樣本中，志愿者平均年齡在30歲及以下的有18個，占總數的62.1%；30歲以上的有11個，占37.8%；而且，在我們的統計數據中，志愿者的數目隨著年齡的增長在逐漸減少，其年輕化的特點十分明顯。

專職人員：我們這里的專職人員，指的是全職在NGO中工作，而且獲得薪酬的員工，我們主要從年齡和學歷這兩個方面進行了概況摸底。首先看年齡，前面的結果表明志愿者的年齡大多數集中在30歲以下，而我們的調查中，專職人員的年齡分布則稍有差異，15個樣本的平均年齡在30歲以下，占總數的28.8%；29個樣本的平均年齡在31~50歲，占總數的55.8%，51~60歲年齡段的占11.5%，60歲以上的占3.8%。由此可以看出，在我們的樣本中，專職人員的平均年齡最集中的是31~50歲這個區間，與志愿者一般情況相比，年齡層次更成熟一些。

另外，關于文化程度這一項，有44.2%的樣本選擇了高中及中專一項；48%的樣本選擇了大專及大學本科；另外還有7.7%的樣本選擇了初中及以下。對比以前有人做過的研究，此次調查的草根NGO中，專職工作人員的平均文化程度明顯提高，這說明在這一領域人力資源的質量在不斷提升，再也不是閑雜人等的聚集地。

（五）資金狀況

由于NGO在資金來源上的依賴性，其資金的來源和使用一直被人們所關注。

資金來源：通常，人們把NGO的資金來源渠道分成政府補貼、私人和企業捐贈、會費和服務收費這三大項，當然這是從整個第三部門的角度來說的，而不是針對個別的NGO。在我們調查各個樣本的資金來源時，選擇個人捐贈的最多，占38.5%的樣本均有此項收入；如果把國內NGO和國際NGO的資助以及企業捐贈均歸入捐贈這個大類，則占總數98.2%的樣本均從捐贈這一渠道獲得資金，成為資金來源的第一渠道。其次是會費和服務費，占53.8%的樣本均有此項來源。至于另外一個資金來源，我們的樣本中只有19.2%曾經獲得過政府補貼，遠遠低于捐贈、會費及服務費。我們認為，這種資金來源結構，和樣本的草根身份是比較吻合的。

支出規模：NGO的資金支出規模不僅表現了組織的資金狀況，也反映了組織的活動能力。我們對樣本在2010年的資金支出規模進行了調查，其內部差異很大，從年支出1 000元及以下，到年支出500萬的組織都有。如果我們把區間拉大一點，會發現年支出在10 000元及以下的占樣本的40.4%；年支出在5萬及以下的有57.7%；年支出在10萬以下的有75%。大多數草根NGO的資金規模相對比較小。

財務報告：有無財務報表是衡量一個組織財務管理規范化的一個標志。在調查中，每年都作財務報告的有22個樣本，占總數的42.3%；不作財務報告的有14個樣本，占26.9%；選擇“其他”的有30.8%。很多草根NGO選擇“其他”是因為組織本身平時有財務記錄，但是并未建立規范的財務管理制度，所以并未像一些大的NGO那樣年終作財務報告且進行審計；還有一部分樣本認為組織本身就比較小，涉及到資金規模也偏小，因此沒有必要建立嚴格的財務制度。

（六）存在的問題

中國目前第三部門總體上問題有很多，但是關于不同類型的NGO，其問題可能不盡相同。為了能在這個問題上取得比較深入的資料，我們在問卷中同時設置了封閉式問題和開放式問題。在封閉式的問題中，對于草根組織目前遇到的困難，提到資金不足的有40個樣本，占總數的76.9%；提到人才缺乏的有34個，占65.4%；提到自身能力不足的有24個，占總數的46.2；提到政策環境不夠寬松的有20個，占38.5%；提到公民社會發育不充分的有17個樣本，占32.7%；選擇其他的有13個，占25%。簡單歸納起來，云南草根NGO所遇到的問題和中國目前NGO發展的一般情況是大致相同的，資金、人才、能力是束縛組織發展的三個最主要的問題。

除了上述三個最主要的問題以外，NGO業內和學術界一直對政策環境和公民社會發育程度這兩方面頗有微詞，但是在我們的開放式訪談中，發現很多草根對于這兩項明顯不夠關注。有的被訪者甚至反問：我們自己搞自己的，不需要什么政策，也不需要更多的旁人參加。我們通過觀察認為，一些和外界聯系不多的、互益性的草根組織，因為既不注冊，也無須從外界取得資金，服務對象也只局限在一個小圈子內，所以，它們對政策的敏感度很低；相比起另外一些需要仰仗外界資金提供公益服務的NGO，政府在NGO管理方面的制度變化對它們的影響不大。關于公民社會發育程度的制約，我們的訪談對象呈現出明顯的區別，只為成員服務的互益性NGO和為不確定范圍的社會公眾提供公益服務的NGO對此看法有分歧。互益性組織比如大眾舞社、書畫協會、登山協會等對于公民社會沒有很高的期望值，也不認為公民社會發育不充分對組織發展有很大的影響；但是那些提供AIDS防治、環保、鄉土文化傳承、流浪兒童教育的草根，整體上表達了對中國公民社會的迷惘，這種迷惘與目前政府對第三部門的態度甚至民主改革的進程，與中國人的價值觀取向緊密地糾纏在一起。我們認為，無論NGO本身提供何種公共服務，只要其有社會這樣一個整體視角，再加上一點時代意識，它對社會發展走向的關注是無法回避的。

二、總結與討論

（一）研究結論

總體上來看，本研究涉及草根NGO的六大方面，包括成立與注冊、活動領域與方式、治理結構、人力資源、資金狀況、存在的問題。長期以來，草根NGO是一個比較模糊的群像，我們在云南草根NGO這一總體中選擇了若干樣本對這一群像做了一個嘗試性的描述。第一方面，關于成立與注冊，在時間方面，以往的印象是1995年以后，國人才開始知道NGO一詞，各種NGO才開始在中國大地上開始生長。我們的調查一定程度上吻合了這一發展軌跡，即從20世紀90年代開始，中國的草根NGO的數目不斷增多；但是需要說明的是，很多民間組織在1990年以前就已經存在，多是一些為成員服務的互益性組織，只是它們并沒有一開始意識到自己就是草根NGO。關于注冊，樣本中有38.5%在民政部門注冊，擁有合法身份，間接說明在現行制度下，有合法身份的草根NGO的確是少數；不過，值得注意的是這些未在民政部門登記的草根本身并沒有很強的愿望，也沒有計劃向民政部門申請注冊。第二方面，關于草根NGO的活動。根據樣本統計數據，云南草根NGO的活動領域集中于文化、環保、教育等領域；活動范圍超過一半在一個縣內；活動方式最多的是宣傳、服務、提供資金和技術支持，總體上其活動內容和方式和一般意義上NGO沒有大的差異。我們重點關注了樣本在開展活動中的合作情況，有合作關系的樣本遠遠超過了無合作關系的樣本；而在合作方這一問題上，NGO之間的合作比例超過了NGO與政府、企業的合作，這說明草根NGO雖然不是政府、企業最青睞的合作對象，但其本身聯合起來的意識和行動都已經十分明顯。第三方面，治理結構。很多關心中國草根NGO發展的人士在對草根進行能力建設培訓時，治理結構是一個重點，但是在我們的調查中，建立規范的治理結構的NGO比較少；其決策方式以及日常管理模式也不符合理想的治理模式。關鍵問題在于，目前大多數訪談對象看不到建立規范治理結構的必要性，他們認為那是組織進一步成長、壯大以后才考慮的事。第四方面，人力資源狀況。在我們的樣本中，有志愿者的樣本比例和無志愿者的樣本比例差異不大，志愿者的年齡大多集中在30歲及以下，層次比較年輕化；專職人員的年齡層次倒高于志愿者，集中在31~50歲這個區間，其平均學歷層次也比較高，有92.3%是高中以上學歷。第五方面，資金狀況。資金來源方面，個人及組織的捐贈是云南草根NGO的主要資金來源渠道，其次是會費和服務費，政府補貼在其中的比例很小。而從年度開支這一項看NGO的資金規模，超過一半的草根年支出在5萬及以下，總體上顯然規模不大。第六方面，對于草根NGO發展存在的問題，我們從草根NGO的自我認知方面進行了梳理，資金、人才、能力仍然占據問題的前三名，對于廣為關注的政策環境和公民社會發展問題，樣本內部出現的分歧比較明顯，公益性的NGO對政策和公民社會的期待值明顯高于僅為會員服務的互益類組織。

（二）若干問題的討論

本文的結論為我們初步認識云南草根NGO的發展概況提供了一種參考，同時也給我們帶來一些新的啟示。

1.關于登記注冊制度。我們的現實是很多草根NGO并沒有在民政部門登記注冊，而是在工商部門登記或者純粹不登記，公認的原因是因為現行的法規對于大多數NGO來說有點門檻偏高。針對多年來各界人士在這方面的呼聲，民政部門也進行了相當的努力，包括針對社區、基層民間組織引入備案制以及對某些類型的社會組織實行直接登記，打破雙重管理僵局等[1] 。但是在我們的調研中，仍有相當一部分草根NGO并未在民政部門登記或備案，而且也沒有去民政部門備案或登記的計劃；這部分草根往往是面向自己會員服務的互益性組織，且不期望獲得政府補貼和公眾捐款。我們認為，對于不同性質的NGO，在登記注冊方面可以區別對待。對于很多活動范圍小、規模小的互益性草根組織，基于方便管理的考慮，站在政府的角度要求一定要到民政部門備案或注冊是可以理解的，但實質性地降低條件，以服務地心態將廣大草根納入政府的視野，才是一種實事求是的態度。因為很明顯，不注冊不登記對很多草根其實沒多大影響，它們也沒有動力去自找麻煩；但是草根不登記將導致政府對第三部門的基本情況缺乏了解，導致管理失去一些基礎性的數據支持，因此，為了推動民間組織管理，政府部門還需努力。

2.治理結構的問題。草根NGO的能力建設一直備受關注，為了幫助草根NGO能夠盡快成長起來，很多NGO支持機構都致力于對草根進行能力建設培訓，建立規范的治理結構是其中的重要內容。如果嚴格地按照委托—代理關系，NGO需要在內部建立會員大會、理事會、理事長、日常管理層這一自上而下的治理機構，而且需要有相應的治理機制來支撐，比如章程、決策機制、監督機制等。這一套治理模式好是好，但是對于很多規模小的草根來講，其實適用性并不強。很多草根NGO成立之初很小，在目前的社會環境下，很可能長期維持一種小規模的狀態，設置那套嚴密而科學的治理結構顯得不太現實。其實很多草根都是這種情形，從總體上看，草根往往是一種小而多的群體狀態。不過，雖然規模小，草根也需要科學管理，因此，摸索適合草根的本土的管理模式是很值得期待的，比如在沒有理事會的情況下，決策體制、監督體制究竟如何構建等等。

（三）不足之處

因為沒有完整的抽樣框，本次研究采用的是非概率抽樣，因此，從樣本所得來的結論不能推論到總體，只能在一定程度上說明部分云南草根NGO的情況，其結論的普遍性不足。為了更全面更深入地認識草根NGO的總體情況，我們希望能在后續的研究中進行完善。

參考文獻：

[1] 三類社會組織將可直接登記 300萬NGO有望轉正[N].京華時報，2011-07-11.[責任編輯 王曉燕]