宿遷市城鄉一體化社會保障體系建設研究

摘 要：近年來，宿遷市通過統籌推進區域工業化、城市化進程，不斷提升工業反哺農業、城市帶動農村的能力和水平，基本建立了社會保障體系，而農村社會保障體系水平還比較低，城鄉差距比較大。通過分析目前城鄉的二元結構、社會保障的現狀和存在的問題，構建城鄉一體化的社會保障體系，推進民生幸福工程，促進宿遷和諧穩定發展。

關鍵詞：社會保障；城鄉一體化；社會保險；宿遷市

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）13-0094-03

2011年，宿遷市在中央的方針政策指導下制定了關于宿遷市國民經濟和社會發展第十二個五年計劃的建議，在其中提出，堅持富民優先，不斷提高人民生活水平，在社會保障方面“以擴大社會保險覆蓋面和提高保障能力為重點，完善社會保障體系，提高社會保障水平，逐步實現人人享有基本社會保障。加大社保擴面力度，探索建立農民與城鎮居民相銜接的社會保險機制，推進城鄉社會保障制度貫通接軌”。當前，宿遷市城市社會保障體系已經基本建立，而農村社會保障體系水平還比較低，人民對于提高社會保障水平的呼聲也越來越高，因此為了更好地提高城鎮化水平，實現城鄉共同發展和繁榮，構建城鄉一體化的社會保障體系有著重要的現實意義。

一、宿遷市社會保障體系現狀

在社會保障方面，宿遷市城鎮已初步建立了較高水平、較為完整的社會保障體系，養老保險金基本實現了社會統籌，醫療保險、失業保險、工傷保險以及生育保險都在原有的制度基礎上進行了改革和完善，然而宿遷市社會保障在農村地區的覆蓋面仍較窄，突出表現在城鄉參加社會保險差距比較大。

從宿遷市社會保險的整體情況來看，各項社會保險事業都取得了較大的進步。但是隨著宿遷市老齡化的不斷加重，養老保險和醫療保險等各項社會保險仍面臨著重大的挑戰，急需完善和加強。普查資料顯示，2000年底，宿遷市總人口為506.16萬，其中65歲及以上人口為37.77萬，占總人口比重的7.46%，按照年齡結構類型劃分，2000年宿遷市人口類型已經進入老年型初期。2010年底，宿遷市全市常住人口有471.5553萬，其中65歲及以上人口為48.2042萬，占總人口比重的10.22%，老年人口大大超過全國老齡人口比例，同時隨著城市人口的不斷集中，宿遷市留守在農村的老人不斷增加且老年人口撫養比快速上升，農村人口的老齡化問題日趨嚴峻。目前，家庭養老仍然是農村養老保障的主要形式，這是以個人終身勞動積累為基礎，在家庭內部進行代際交換的“反哺式”養老。老年人口的生活來源主要依靠自己勞動和家庭其他成員供給，養老問題比較嚴重。而廣大農村除養老保險、醫療保險和最低生活保障剛有起步外，其他保險項目還未被涉及，城鄉社會保障發展水平存在著差距。

“看病難，看病貴”仍然是人們最關心的問題，宿遷市城市居民主要是以城鎮職工基本醫療保險為主，另外有21%居民沒有參加任何醫療保險，城市醫療問題凸顯。而在農村大部分農民參加了新型農村合作醫療，僅有1%參加了商業醫療保險，相比較而言，“新農合”更符合農民的選擇。但當前“新農合”發展還不夠完善，農民的養老和醫療問題仍然存在，各項社會保險仍需加強。

二、城鄉一體化保障體系構建存在的主要問題

通過上述社會保障體系分析發現，宿遷市在城鄉社會保障一體化方面總體上已經取得了一定的成就，但由于宿遷市整體經濟發展水平相對于省內其他城市而言比較落后，構建城鄉一體化的社會保障體系也面臨著一些困難和障礙。

（一）社會化水平不高，社會保障覆蓋面窄

社會保障的對象應該是全體社會成員，只有這樣才能在全社會范圍內真正起到社會穩定機制的作用。截至2011年9月底，宿遷市企業職工養老、醫療、失業、工傷、生育保險參保人數分別達30.2萬、42.2萬、26.9萬、30.1萬、22萬，新增參保人數19.32萬人次，參保率穩定在95%以上，城鎮居民社會保險覆蓋面不斷擴大。但從整體來看，由于繳費基數逐年上調，企業用工成本不斷增加，職工參保意識比較淡薄，導致我市社會保險擴面征繳困難，尤其是開發區企業參保率比較低，征繳率不高。盡管宿遷市仍存在城鎮社會保障覆蓋水平需要提高的問題，但農村社會保障的發展水平還是大大落后于城鎮，亟待提高。

（二）社會保障服務機構管理體制不完善，社會保障水平不高

宿遷市本級的社會保障管理服務主要以設在市本級的人力資源和社會保障局為主。近年來，為了適應城鄉區域發展的趨勢，市本級按照“條塊結合、以塊為主”的體制在各鎮（街道）建立了勞動保障事務所，為社會保障服務向基層鄉鎮、社區延伸提供了基礎。這些基層社會保障服務機構除了承擔勞動就業、社會保障業務以外，還負責民政、人口計生、就業等方面的業務工作，在實際運作中，任務繁雜、人手緊缺、經驗缺乏等問題較為突出，導致有限的人力疲于應付各種業務，無暇在社會保障服務上投入更多的精力。另外，由于社保服務對象急劇增加，宿遷市現有的服務機構、工作人員都不同程度的出現不足現象，參保人次比達到1∶12 029，遠高于全國社保經辦機構1∶5 669和全省1∶6 500的平均人次，導致宿遷市社保經辦服務能力比較低。

（三）現有政策制度的法律效力層次不夠

社會保障的法制建設是社會保障得以實施的關鍵，從全國來看，中國還沒有出臺專門的社會保障基本法，《社會保險法》于2011年7月1日才施行，且相關的配套法制體系基本是空白，這都影響了社會保障制度的推進。從宿遷市現行的社會保障制度來看，整體上也同樣存在著缺少法律依據或依據的法律效力層次不夠的問題。由于城鄉居民社會保障制度的法律依據、行政規章之間缺少必要協調，與現行國家層面制度的相關制度之間缺少有效的銜接，導致實踐中有許多問題無法可依、無章可循。此外，宿遷市出臺的相關城鄉社會保障制度是在本市范圍內、以本地居民為主要保障對象的一種地方性政策，是和地方經濟發展水平緊密相連的，它本身不屬于國家在全國范圍內統一強制執行的保障制度，很難得到國家財政的支持，因此在實施過程中保持其可持續發展的困難比較大。

（四）財政收入和投入不足的限制

任何地方的社會保障水平都離不開財政收入的限制，因此經濟發展水平低、政府財力少的地方是不可能建立完善的社會保障體系的。由于宿遷市的經濟基礎還比較薄弱，政府財力有限，在經濟發展過程中，仍面臨著農村經濟發展比較落后、城鄉差距比較大的現實問題，因此短時間內建立城鄉一體化的社會保障體系還有很大的難度。另外，政府投入不足也是城鄉一體化社會保障體系難以建立的一個重要原因。2010年全市實現財政總收入205.76億元，全年財政一般預算支出166.04億元，其中用于社會保障和就業的資金只有19.03億元，占本市財政支出的11.46%，這與社會保障在其他發達地區日漸成為主要開支項目的差距還比較明顯，投入不足的局面不改變，真正意義上的城鄉一體化社會保障體系建設就很難實現。

三、對策與建議

近年來，隨著宿遷市工業化、城市化的推進，農業轉移人口進城，使得大批沒有社會保障基金，尤其是社會保障基金積累的農村居民在轉變為城鎮居民后給城鎮社會保障體系帶來巨大的沖擊。因此，我們必須準確把握經濟發展與社會保障的平衡點，建立和完善城鄉一體化的社會保障體系，進一步提升社會保障的經辦管理能力，這是宿遷市全面建設小康社會的必然要求，是解決城鄉二元結構矛盾的重要環節，也是應對宿遷市人口老齡化挑戰的需要。

（一）努力擴大保障范圍和覆蓋面，讓更多的人享有社會保障

要建立覆蓋城鄉的社會保障體系，就是要統籌考慮城鄉社會保障制度，逐步將各類人群納入覆蓋范圍，實現城鄉統籌和應保盡保。在城鎮，應當繼續完善養老、醫療、失業、工傷、生育保險制度，逐步把各類職工和靈活就業人員都納入覆蓋范圍，同時抓緊建立城鎮居民醫療保險和農民工社會保險制度，加緊研究制定城鎮沒有參加養老保險的困難集體企業和無工作老年人的基本生活保障辦法，做好農民工、非公有制經濟組織從業人員、靈活就業人員的參保工作，完善被征地農民的社會保障政策，實現先保后征，切實保障其合法權益。在農村，應當全面建立農村最低生活保障制度，進一步推進新型農村合作醫療，探索農村社會養老保險制度，建立與家庭保障、土地保障相結合的保障體系，通過強化政策激勵，引導符合條件的農民積極參保、長期參保，并對殘疾人等困難群體參保給予更多支持，逐步社會保障全面覆蓋。

（二）推行城鄉一體化的社會保障管理制度，提高社會保障水平

社會保障體系是一項錯綜復雜的系統工程，需要系統設計、各方參與、形成合力。這就需要人保、民政、衛生、財政等各部門之間加強協調與合作，建立統一協調的工作機制，提高社會保障的工作效率與服務水平，健全完善管理服務體系。從整體上，不斷鼓勵各縣區結合實際情況進行改革創新，加強基層社會保障經辦機構建設，充分發揮村委會、社會組織、社會工作人才隊伍在社會保障工作中的作用。改善基層工作條件，盡快建立和完善社會保障服務信息化建設，整合現有網絡平臺，逐步實現資源共享。擴大信息化服務范圍，方便農民參保和各項社會保障資金的發放。提高工作效率，強化服務功能，嚴格規范申請、核查、審批、公示和備案等各個環節，完善公開透明機制，確保社會保障相關政策在基層得到全面落實。

（三）加強規范化建設，建立完善的社會保障法律體系

社會保障是通過國家立法強制實施的社會經濟制度，必須有完善的法律法規作為保證。社會保障法律體系的健全和完善，對于推進社會保障具有十分重要的作用。在實際工作中，推進社會保障工作遇到的很多矛盾和問題，都與法制不健全、監察手段不足有關，因此迫切需要加強法制建設。當前需要加快這方面的工作步伐，盡快把成熟的經驗和做法上升為法律，盡快出臺社會保障的法律法規。加強法制建設，形成基本法律、行政法規和政策措施相結合的法律政策體系，將為社會保障事業發展提供法律依據，推動社會保障事業的健康有序發展。對于中國社會保障立法，筆者認為，應當制定一部統一的《社會保障法》作為母法，然后在其基礎上再制定相關單行法規等作為子法。為體現城鄉統籌的基本理念，社會保障法應當將城市和農村作為一個整體進行規定，但同時應針對農村的特點做一些特別的規定。為體現城鄉統籌的基本精神，即便是這些專門立法也應當參照城市的相關制度，做好城鄉社會保障協調和銜接方面的安排，特別在社會保障待遇和社會保障服務方面，應當盡量縮小城鄉之間的差別。而我市則需在法律的整體框架下，考慮本市的實際情況，對法律中不適的地方刪除，對確實的項目進行補充，鼓勵并支持社會保障法制建設，健全我市社會保障法律體系。

（四）加強政府的主體作用，合理定位政府責任

在社會保障體系的建設過程中，政府是最為重要的責任主體，但不是唯一的責任主體，政府全面包辦也并不是社會保障體系建設的最佳模式，因此，政府、市場和社會應該合理分工，各司其職，形成三位一體良性互動的社會保障模式。

在宿遷市目前的經濟發展狀況下，政府首先應當從制度上給予保障，設計和確立符合宿遷市經濟發展的社會保障制度模式，并通過立法從制度上進行強制性實施，首先從制度和體制上消除障礙，實現城鄉在政策上的平等、體系上的互補、待遇上的一致。其次由于資金是社會保障制度建立和可持續發展的物質基礎，從宿遷市的實際情況來看，政府在社會保障體系建設中應承擔起相應的資金供給責任。相比城鎮居民，農民個人收入不高，無法靠個人繳費來籌集大量的社保資金，政府的財政資金支持應成為主要的支撐力量。為此必須建立城鄉一體化的社會保障財政資金供給機制，通過城市反哺農村、工業反哺農業支持農村社會保障制度的建設和運行，縮小城鄉差距。

另外，為了保證社會保障制度的規范化發展還需要強化政府的管理和監督職責。要構建和完善城鄉一體化的社會保障體系，宿遷市改革的方向不是單獨建立一套獨立的、封閉的農村社會保障管理體系，而是應整合現有的分散在勞動、民政、衛生、計生等部門的城鄉社會保障管理資源，統一社會保障的管理經辦機構，加強社會保障監督機制。

參考文獻：

[1] 宿遷市第六次人口普查材料[Z].

[2] 2010年宿遷統計年鑒[K].

[3] 2010年江蘇統計年鑒[K].

[4] 宿遷市2010年國民經濟和社會發展統計公報[Z].[責任編輯 陳麗敏]