農村反貧困政策的綜合績效評估及實證研究

摘 要：農村扶貧政策作用的大小、強弱與方向始終影響著貧困率的變動，科學地設計扶貧績效的評價體系，通過量化的方法對云南反貧困政策的綜合績效以及各構成系統的動態演進行測度和分析，對于快速推進具有戰略意義。基于科學、系統全面、可操作性等原則設計云南農村綜合扶貧績效評價指標體系和方法，利用時序主成分分析方法對云南農村綜合扶貧績效的動態演進行評價，對云南農村扶貧政策的績效評估，有助于判斷扶貧政策的實現情況，有效地檢驗政策的效果、效益和效率，為合理配置有限的政策資源奠定基礎，同時有助于正確的決定農村扶貧政策走向，為決策者提供政策繼續、調整或重新制定的依據。

關鍵詞：績效評價；時序主成分分析；扶貧政策；農村

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）13-0030-05

引言

云南地處邊陲，社會經濟發展相對滯后，集邊疆、民族、山區、貧困為一體，它的貧困具有顯著的多樣性，即具有貧困面廣、貧困規模大、貧困程度深、脫貧致富難的特點，是中國扶貧攻堅的主戰場之一，立足云南實際，本文以云南省農村反貧困政策的績效評價作為研究內容，嘗試對績效評價進行全方位的評估，在選用技術方法上也應該構成一個多層次多維度的技術方法體系，不僅要體現扶貧開發所取得經濟效益，還要體現經濟、社會和環境發展的協調性，所以只有通過定量和定性方法相結合的方式，才能構建出一套科學全面的技術方法體系，實現扶貧的微觀效益與宏觀效益、經濟效益與社會效益的統一進行了績效分析和綜合評價，并對進一步提出反貧困政策的調整思路。

客觀、科學、全面、穩定的評估系統，可以及時提供全國以及部分地區的貧困規模、性質、特征、分布等信息，從而改善扶貧項目的針對性和瞄準性，提高中國扶貧工作的潛力和成效，因此本文立足云南實際，以云南省農村反貧困政策的績效評價作為研究內容，嘗試對績效評價進行全方位的評估，在選用技術方法上也應該構成一個多層次多維度的技術方法體系，不僅要體現扶貧開發所取得經濟效益，還要體現經濟、社會和環境發展的協調性，所以只有通過定量和定性方法相結合的方式，才能構建出一套科學全面的技術方法體系，實現扶貧的微觀效益與宏觀效益、經濟效益與社會效益的統一和綜合績效評價，并進一步提出反貧困政策的調整思路。

一、云南農村綜合扶貧績效評價指標及體系

扶貧模式績效評估指標必須體現效率與公平并重、經濟增長與社會發展同步的價值取向。這一體系應當成為一個科學的衡量系統，既包括扶貧指標，又包括社會經濟發展指標、人文指標、生存環境發展指標，各種指標相互配合。建立全面、客觀和科學的效果評價體系，堅持用效果性指標衡量評估扶貧成就，將對扶貧的戰略、策略選擇產生良好的導向作用。

聯合國在1997年全球人類發展報告中，提出一個用來測定貧困程度的新指標:人類發展指數（HDI），主要測定人類生活中三個要素短缺情況，這三個要素是壽命、知識和生活體面程度，其中生活體面程度主要通過無法喝上安全飲用水的人、無法獲得醫療保險的人以及稍微和嚴重低體重兒童（5歲以下）所占的百分比。2000年9月聯合國峰會上提出了包括消除貧困、普及教育、促進教育和衛生健康、可持續發展等8項目標的千年發展目標（MDG）。這些指標和目標擴展了貧困的概念，為多維度的衡量貧困程度和評價減貧效果提供了依據。

中國農村全面建設小康指標體系可以成為扶貧評估指標體系的重要參考，這個體系包括6個方面18項指標。6個方面包括:經濟發展、社會發展、人口素質、生活質量、民主法制、資源環境。其中，經濟發展方面的農村居民人均可支配收入指標；社會發展方面的農村居民基尼系數指標；人口素質的農村人口平均受教育年限、農村人口平均預期壽命指標；生活質量方面的農村居民恩格爾系數、農民居住質量指數、農民文化娛樂消費支出比重、農民生活信息化程度四項指標。

本文在參考以上這些指標設置的基礎上，考慮到數據資料的可得性與可比性，要體現農村脫貧的最主要方面的效果性指標，同時還要便于操作性。因此本文在層次結構設計上將綜合扶貧績效評價體系劃分為貧困基礎、社會經濟、人文發展以及生存環境發展四大子系統作為一級指標，再將各子系統拓展為19個二級指標來反映云南省2001—2010年歷年的綜合扶貧進程（見表1）：

二、云南農村綜合扶貧績效評價實證分析

基于上述指標體系，采用時序主成分分析法對我省綜合扶貧績效進行評價。這種選擇主要基于以下考慮，首先，時序主成分分析法能有效排除專家打分等主觀因素的影響，能夠完全客觀地動態的展現綜合扶貧績效的發展過程，其次，主成分分析在不丟失原指標信息的基礎上，通過提取有代表性的主要成分比較準確地分析問題，在操作中簡便易懂，具有很高的效率。

（1）數據獲得。2001—2011年《云南統計年鑒》、2003—2009年《中國農村統計年鑒》、2003—2010年《中國統計年鑒》、2004—2010年《中國農村貧困監測報告》、2003—2009年《云南農村貧困監測報告》。（2）2001—2010年云南綜合扶貧績效時序主成分分析。主成分分析對數據的要求不高，但是需要樣本個數大于指標的數量。在此問題中樣本數為10個，而指標為19個，因此采用兩步時序主成分分析。

在進行時序主成分分析前對原始數據進行一致化處理，而后，對各子系統貧困基礎、社會經濟發展、人文發展、生存環境發展進行主成分分析，得到各子系統的得分，最后，對各子系統的綜合得分再進行一次主成分分析。下文主要是通過Spss分析軟件完成，最終得到歷年綜合扶貧績效的綜合得分。

（一）一步主成分—子系統綜合得分

1.對各子系統提取主成分

根據累計貢獻率大于90%的原則，對各子系統分別提取主成分。其中，對貧困基礎、社會經濟發展、人文發展和生存環境發展分別提取兩個主成分，主成分累計貢獻率均90%大于（見表2）。

2.根據主成分矩陣（見表3）以及主成分貢獻率計算各子系統得分

具體分析方法下面以貧困基礎子系統為例，然后用提取的主成分comp_1、comp_2代替原來的五個指標，新指標值的線性組合為：

comp_1=（-0.964）*c11+（0.978）*c12+（-0.920）*c13+

（0.928）*c14+（0.780）*c15

comp_2=（-0.158）*c11+（-0.174）*c12+（0.342）*c13+

（-0.163）*c14+（0.620）*c15

最后，利用主成分貢獻計算貧困基礎系統歷年的得分為:

comp_1*0.84009+comp_2*0.11659

其他三個子系統的歷年得分計算方法相同，得到表4。

（二）二步主成分—歷年綜合扶貧績效

基本分析步驟同上，得到歷年綜合扶貧績效得分（見表5）。

結論與建議

本文在現有統計計量環境下對云南地區的扶貧績效狀況進行了階段性的評價，圖1反映了云南省在2001—2010年間，綜合扶貧效果上在整體上是呈現不斷改善的態勢。

通過各子系統在歷年綜合扶貧績效中的作用，根據時序主成分分析結果繪制演進圖（見圖2）。在2001—2010年間，我省在社會經濟、生存環境發展、人文發展方面整體呈現逐年融合、改善的趨勢，而在貧困基礎方面逐漸走弱，說明云南農村貧困基礎依然是厚重和原始的，貧困農民的經濟狀況依然是脆弱和單一的，生活質量較差，處于提高中的低水平，體現在農村居民收入水平不高、城鄉收入差距進一步加大，同時在貧困地區，貧困人口盼望的一些政策沒有及時足額落實到位，一些政策實際對貧困地區積極影響遠低于其他地區，事實上擴大了貧、富差距，還有一些政策較多損害了貧困地區貧困人口經濟權益，加之貧困地區社會經濟發展條件先天不足，難以充分從現有政策獲利。

而根據相關經濟理論，以下相關子系統的改善對綜合扶貧效果的實現均起正向作用，并且是四個子系統均衡作用的結果。

《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010）》的提出和實施，確立了新階段中國農村扶貧開發的戰略目標:即“盡快解決極少數貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區的基本生產生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質量和綜合素質，加強貧困鄉村的基礎設施建設，改善生態環境，逐步改變貧困地區社會、經濟、文化的落后狀態，為達到小康水平創造條件”。 盡管云南扶貧開發使廣大農村貧困地區的貧窮落后狀況明顯改變，但貧困農戶的基本生產生活條件還沒有質的變化，貧困地區社會、經濟、文化落后的狀況還沒有根本改觀。水、電、通訊等基礎設施建設還需要進一步加快，貧困農戶的基本生產生活條件還需要進一步改善。

要發展云南經濟，同全國同步進入小康和現代化水平，云南省反貧困的任務依然是持久和艱巨的。同時我們也要看到現階段云南農村反貧困政策存在的主要問題是：第一，貧困標準偏低，覆蓋面較窄，貧困農戶收入水平低且不穩定，自我發展能力差；第二，農村反貧困政策實施效率出現“瓶頸”。包括兩個方面，一是貧困農民本身的客觀條件。目前，貧困人口占有的自然資源和發展資本嚴重不足，加上自身素質不高，導致消除貧困的難度加大；二是農村反貧困的制度建設滯后，容易導致扶貧貼息貸款普遍存在“貸富不貸貧”的現象；第三，勞務收入是農村貧困人口增收的主要（下轉46頁）（上接33頁）途徑，但是貧困地區還未建立完善的勞務市場為貧困人口提供技術培訓、信息等服務，用以提高貧困人口的人力資本素質；第四，農村社會保障制度建設滯后。由于自然災害和突發疾病，部分脫貧農民極易返貧，一些農戶則因貧病交加導致貧困惡性循環；第五，貧困主體的參與性不強。農村反貧困政策往往具有“自上而下”的特征，在扶貧項目的選擇、扶貧資源的分配、管理機制以及利益分享等方面，貧困人口的參與意識不夠。

貧困地區要堅持以經濟建設為中心，加快發展速度，逐步縮小與發達地區之間差距，貧困地區可持續發展需要在經濟增長中才能實現。第一，要加快云南貧困地區的整體脫貧步伐，一方面，只有在反貧困過程中不斷培育新的經濟增長點、增加群眾收入、改善生產、生活條件、逐步形成、積累綜合發展能力，可持續發展才具有基礎與平臺，另一方面，反貧困必須是社會、經濟、生態效益的相互統一、短期開發與中、長期開發的相互統一，因此解決貧困地區的貧困問題不能以破壞自然、生態、環境為代價，并在此基礎上，走可持續發展之路；第二，農村反貧困發展政策、措施必須直接面對窮人，使真正的窮人成為受益人；第三，政府是反貧困主體，建立政府起主導作用的反貧困體制、機制，必須把反貧困作為政府重要職能，強化政府在貧困地區經濟開發中的主導作用，同時政府制定政策過程時必須充分考慮貧困地區貧困問題特殊性和復雜性，設計出貧困地區及窮人受益機制，并在實施過程中建立更有效監督機制和政策實施效果評價體系，對政策實施情況進行及時分析和反饋；第四，逐漸加大反貧困資金投入，扶貧資金是扶貧工作能否順利實施并取得卓有成效的“血液”動力，從某種意義上講，它在扶貧運行過程中扮演著“成敗有否”的關鍵性角色，因此扶貧資金投資強度的大小對扶貧效果是否顯著具有重要作用；第五，充分認識反貧困過程是一個長期艱辛的歷史發展過程，反貧困政策、措施的最終價值目標是提高窮人生活水平、質量，使窮人真正受益，而讓窮人直接參與反貧困進程，是達此價值目標的最有效方式。