專項轉移支付資金零散問題探討及對策研究

摘 要：分稅制改革以來，中央以及省級財政加強對基層政府的補助力度，并將補助重點放在民生事業上。但是，由于各級政府職能劃分的不清晰，導致了云南省專項資金在使用過程中出現一系列的管理問題，例如資金零星分散、?？钆灿玫葐栴}。通過實地調查研究專項轉移支付資金存在的問題，并提出改革、規范與完善專項轉移支付資金管理的對策，具有非常重要的現實意義。

關鍵詞：專項轉移支付資金；切塊到縣；西部某縣

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）13-0007-02

一、中國專項轉移支付資金構成

專項轉移支付資金是上級政府下撥給下級政府的具有特定用途的財力性資金，很大程度上體現著上級政府的宏觀調控政策精神。就中國現行的轉移支付體系，專項轉移支付主要形式有:（1）專項撥款（Earmark），是中央政府根據地方實際情況按項目確定的補助形式，通常具有特定用途，如支援農業支出、基本建設支出、支援不發達地區支出、重大自然災害救濟支出等。（2）結算補助（或上解），是每個財政年度終了，上下級政府之間就某些事項的結算補助或上解、雙向財力轉移，如中央和地方企事業單位之間上解下劃結算、拖欠世界銀行貸款扣款結算上解、中央收入混入地方國庫專項上解等。（3）民族優惠政策轉移支付，民族地區，主要分布在中國的西部邊遠地帶，自然條件較為艱苦，財政支出成本較高，經濟基礎薄弱，人均財政收入水平低，一般都是體制補助地區，財力對財政收入的增長彈性較差。

二、西部某縣專項轉移支付資金使用的現狀分析

1.總體情況分析。1994年以來，云南某縣的專項轉移支付資金規模一直呈現上升趨勢，專項轉移資金從1994年的1 082萬元增加到2009年的13 495萬元，同時，增長速度也不斷提高，尤其是2007—2009年之間，年均增長率高達26%（如圖1所示）。

2.專項補助項目點多面廣。專項資金的零星分散，尤其是小規模項目的大量存在，會加大上級政府對項目的管理難度，增加項目的管理監督成本，降低項目資金的使用效率。上級劃撥專項資金分成0萬元~5萬元、5萬元~10萬元、10萬元~20萬元、20萬元~50萬元、50萬元~100萬元以及100萬元以上六個資金段。

2007—2009年間，云南某縣的專項補助項目在個數數上以0萬元~20萬元為主，此資金段項目個數占總項目個數的73%，但是，0萬元~20萬元資金段的項目總補助金額占全部項目總補助金額的20%。以5萬元以下的專項轉移資金為例，5萬元以下的項目個數占項目總數的40%以上，但是資金總額只占資金總數的3%~5%。同時，100萬元以上的項目所占上級專項轉移支付總額比例雖然能達到45%左右，但是，云南某縣近三年的100萬元以上的項目個數卻占項目總數不到5%的比例。

3.專項資金在部門間分散分布。專項資金的管理單位多，容易導致項目資金的重復申請和交叉使用，從而影響資金的管理與運用缺乏效率。農業生產項目一般涉及到農業、林業和水利三個部門，雖然農業生產項目相對工業生產項目具有成本低、技術含量不高的特點，但是，如果同一個農業生產項目資金分散度過高就會影響生產的順利進行。2007—2009年期間，云南某縣農林水項目資金的分布就表現出一定分散性（如表1所示），依舊以5萬元的項目為例，2007—2009年該縣5萬元以內的項目其平均補助額僅為2.6萬元~3萬元之間，并且這些資金還分布于農林水三個部門，每個部門平均能享受到的項目資金補助額僅為0.9萬元~1萬元，如果部門之間存在事權不清晰或者信息不對稱的情況，那么資金還會出現傾斜于某一個部門的情況。

三、關于專項資金分散現狀解決方法的建議

項目資金的分散，尤其是小規模項目資金的大量存在并逐年增加。一方面，加大上級政府對項目資金管理監督成本，降低項目資金的使用效益，尤其是大型項目數目甚少，不利于當地政府進行地區基礎設施和民生工程的建設；另一方面，專項資金分散容易導致項目重復建設、資金交叉使用情況，資金的規模效應難以實現。為此，需要在明確政府間支出責任的基礎上，進一步整合專項轉移支付資金。

1.明確政府間支出責任，厘清財政資金屬性。根據財力與事權相匹配的基本原則以及專項資金的屬性特征，界定財政專項資金和財力性補助的范圍，通過嚴格的專項資金設立條件，從源頭上避免專項資金設立的混亂，為建立符合專項資金管理特征的制度建設奠定基礎。

2.界定專項資金的范圍，部分納入財力性補助。在研究確定各級政府事權和支出責任的基礎上，重新確定上級政府事權內的支出責任，明確專項資金補助范圍，根據目前專項資金設立中明顯存在財力性補助性質的專項資金，以及專項資金支出方向、具體用途等狀況，將不符合專項資金性質的納入財力性補助范圍。具體整合辦法如下：（1）將按照人均標準計算的省對下專項補助資金，統一納入均衡性轉移支付的資金分配范疇，不再設立為專項資金；并相應地建立有關機制，使中央下達的資金與省級專項資金管理辦法有效地銜接，避免工作脫節。（2） 將有明確項目支出方向，沒有規定資金具體用途，需要在執行中根據項目申報情況下達的專項資金，統一納入均衡性轉移支付的資金分配范疇，不再設立為專項資金。

3.繼續深入推進?？钋袎K到縣。按照“專款下放、權力下放、責任下放”的基本原則，適時調整?？钋袎K范圍和基數，逐步深入推行?？钋袎K到縣，加強對切塊資金使用情況的監督檢查。采取將一定金額以下的?？顒澏榱阈菍？?，將其進行整合，以因素法或基數法的方式，確定零星?？钛a助額度，明確資金使用方向，由各地按照有關規定自主安排用于急需的項目，這樣既能發揮資金使用效益，又可減少監管成本。

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