中日私立高校內部管理體制比較及啟示

摘要：日本私立高等教育在不斷的探索和學習中逐漸形成了符合自身發展特點的內部管理體制，提高了日本私立大學辦學的效率及科學性，對日本整個國家的發展發揮了舉足輕重的作用。我國私立大學一直面臨著內部管理不規范，效率不高等問題。面對較為匱乏的各方面辦學資源，我國私立大學的發展前景令人堪憂。學習和借鑒日本私立大學內部管理體制的科學性，對于提高我國私立大學內部管理的效率和科學性具有重要意義。

關鍵詞：中國 日本 私立大學 內部管理體制

眾所周知，日本在戰后的20年里，經濟飛速發展，GDP躍居世界第二，其中高等教育是影響日本經濟發展的一個關鍵因素。私立高等教育是日本高等教育體系的主體，也是其實現高等教育大眾化的核心力量。日本私立大學在不斷發展與探索的過程中逐步形成了一套符合其自身特點的內部管理體制。我國現階段對于高等教育的發展路徑還處于探索階段，其中，尤其是私立高等教育發展水平與發達國家相比差距仍然很大，并存在著不斷拉大的趨勢。近年來，“我國民辦高等教育還能走多遠？”這樣一個問題也越來越引人關注。學習和借鑒其內部管理經驗，對于提高我國私立大學內部管理的效率和科學性具有重要意義。

從辦學主體而言，我國在《民辦高等學校設置暫行規定》中明確指出：“規定所稱民辦高等學校，系指除國家機關和國有企事業組織以外的各種社會組織及公民個人，自籌資金，按本規定設立的實施高等學歷教育的教育機構?！?潘懋元先生在《關于民辦高等教育體制的探討》一文中從民辦高校的辦學主體和資金來源兩方面指出：“民辦學校，實質上相當于私立學?！薄1]由于私立大學與民辦高校性質相同，因此，在本文中，民辦高校的概念等同于私立高校。所謂管理體制是指一個管理系統內各類、各層管理組織關于決策權責與執行權責的劃分及它們彼此之間的從屬關系，即決策權歸哪個機構，執行權歸哪個機構。[2]高等教育管理體制包括內部管理體制和外部管理體制。其中，外部管理體制主要是指國家、社會等高校以外的管理，而內部管理體制主要指高校自身的管理。

一、日本私立高校內部管理體制概述

根據日本1949年制定的《私立學校法》的規定，創立私立學校必須設立學校法人，故日本私立大學從建校開始就由學校法人承擔自主管理學校、確保學校營運的責任。在日本私立高校的內部管理體制中，私立學校設立董事會和評議會，另外還設有教授會等，其實行的是校長負責制。[3]

日本私立大學內部管理的最高權力層是學校法人。負責所設學校的辦學經費，配備稱職的校長和教職工；提供安全使用教學場所和有關設施設備的保障；依法修訂與更改學校章程；選聘和解聘校（院）長，審核校務計劃報告及年度預算報告；經費籌措決策與基金管理，財務會計之監察等職務。[4]學校法人下設理事會、評議會和監事。

日本私立大學一般都設立理事會作為大學的行政決策管理機構，實際上也就是學校法人的意志決策機關和最高管理機關，也是學校民主管理必不可少的監督機構之一。雖然日本《私立學校法》中并沒有規定在私立大學中必須設置理事會，但是實際上日本的私立大學都設有理事會。理事會主要掌管學校的經營、管理、財政大權和辦學方針。其成員大致包括：資助辦學的代表、政府關人員、校方代表、學校教師或學生代表等。理事會成員推舉一名理事長，理事長根據理事會的決定代表學校法人實施管理。理事長對外是學校法人的代表，對內掌管學校法人的事務，理事長以外的理事一般只限于參加理事會的決議活動。日本的《私立學校法》明確規定了理事的產生范圍、人數，以及學校的成員（理事和監事）之中，3輩以內的親屬不得超過1人等，這對于減少學校內部管理人員的家族化具有重要作用。

日本私立大學還設有評議會，是理事長的咨詢機構，主要掌管學校的教學和研究，以及對理事會提出的一些重大問題進行審議。評議會是理事長的咨詢機構，在學校的一些重大事項的處理上需聽取評議員的意見。日本《私立學校法》明確規定，私立學校必須設立評議會，并且人數要超過理事會人數的二倍以上，對于評議會成員的產生范圍及主要職責等也做出了明確的規定。

學校還設立主要負責監督審察學校法人的財產狀況及理事業務的執行情況的監事。如果發現問題要及時向學校主管部門或評議員匯報，并具有建議理事長召開評議員會議的權力。根據日本《私立學校法》的相關規定，學校法人必須設置2人以上的監事，監事成員不能是學校法人的理事或者學校法人的職員，同理事一樣，對監事也有同樣的規定在學校法人的成員中，3輩以內的親屬不得超過1人。

為了使教師也能參與到學校管理，日本私立大學設立了名為教授會，是學校民主管理的不可缺少的監督機構之一，主要負責學校的學術事務。教授會由教授、副教授以及其他教職工組成，是學校的教務決策機構[5]。日本《學校教育法》明文規定，“大學的重要事項必須經教授會審議”。日本私立大學中，學校的學術管理很大程度上由教師參與決策，教授具有很高的權威。他們通過教授會或選舉產生的委員會參與決策學校教育活動中的重大事項，并在其中起著舉足輕重的作用。[6]其中校長的任命也需尊重教授會的意見。日本私立大學的最高行政管理者是校長，校長受理事會領導。

1949年制定的《私立學校法》對于日本私立高校的發展提供了較為詳盡的法律依據，這在我國而言雖然也相繼出臺了一些關于民辦教育的法律，但是大多較為寬泛，并未對私立高校的的發展提供較為詳盡的法律依據。同時，日本在私立大學管理上都有一套詳盡的法規，告訴管理人員該做什么，不該做什么，實現各司其責。

二、我國私立高校內部管理體制概述及存在的主要問題

2003年9月起實施的《民辦教育促進法》第十九條規定，民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構。為了“迎合”國家政策的需要，我國大部分私立大學都設立了董事會，實行董事會領導下的校長負責制，這也是我國民辦高校普遍采用的管理體制。董事會主要行使下列職權：（1）聘任和解聘校長；（2）修改學校章程和制定學校的規章制度；（3）制定發展規劃，批準年度工作計劃；（4）籌集辦學經費，審核預算、決算；（5）決定教職工的編制定額和工資標準；（6）決定學校的分立、合并、解散；（7）決定其他重大事項。[7]我國《民辦教育促進法》僅僅明確了董事長為民辦高校法定代表，對于一些問題卻沒有做出明確規定。如，對于學校有關教育、教學的重大決策究竟由董事會負責，還是校長負責？董事會是否作為學校的最高決策機構？

我國私立大學中還有校長領導下的校務委員會制、校長制、教育管理服務公司制等多種形式。從表面來看，我國私立大學的內部管理體制與日本私立大學的內部管理體制及其相似，但由于我國私立大學發展起步晚、經驗不足，在發展的過程中，難免存在一些不科學的問題。如權力過于集中于校長手中，缺乏一個中間監督機構、教學管理與經營管理權責不分、以及過于強調社會式經營而忽略了學校本身應該具有的公共性。不少董事會僅僅流于形式，沒有真正發揮民主決策的作用。有部分高校的投資者與辦學者由于立場和出發點不同而在管理上產生一些沖突；有一些高校由于投資者和辦學者同屬一個主體，缺乏監督與制衡機制，這就形成了“集權管理”；有的則董事會與行政職權不明晰，董事會對學校行政或越俎代庖，或流于形式。

三、日本私立大學內部管理體制對我國民辦高校的啟示

與日本私立高等教育發展的外部環境相比較，我國私立高校發展的外部環境還存在諸多的不足。但是，我國私立高校不能僅僅限于現有條件而不思進取，應該針對本國具體背景及自身特點，探尋出一條高效、科學、民主的管理道路，充分挖掘自身的管理潛力，提高自身管理的科學性與效率。

（一）自主選擇內部管理體制

民辦高校作為非國家舉辦的高校，理應是獨立的市場競爭主體，舉辦者自己會根據市場與社會的要求選擇合適的內部領導管理體制，否則難逃學校倒閉的厄運。因此，民辦高校應該結合自身實際情況，選擇最適合于自己的管理體制，在不違背國家相關法律法規的基礎上，建立起符合自身實際的內部管理體制，提高管理的科學性及效率。

（二）民主決策，專家治教

只有建立起完善的民主管理制度，才能真正實現我國民辦高校的健康發展。教師是學校的主體，沒有教師，學校就不復存在?！肮芾硪凰髮W與管理一個商業組織決然不同。教師的意見以及對大學辦學目標的共同熱情是辦好大學的唯一有效的保證”。只有真正建立起教育專家治教，保障教授們在學術活動中的決策權，才能使我國私立大學的教育活動緊跟時代脈搏，及時進行調整，更快更好地適應社會發展的需要。

（三）教育活動與經營管理活動相分離

大學的運行包括教育活動及圍繞教育活動展開的各種經營管理活動。而教育活動與經營管理活動在內容、性質、目標、形式等方面大不相同。只有充分尊重教育自身及經營管理活動自身的特殊性及客觀規律，使教育者與管理者發揮自身優勢及特長，在各自的領域行使權力，承擔職責。

（四）建立一個中間監督機構

為避免投資者的過分逐利和辦學者的隨意性，我國私立大學需要建立起真正的中間監督機構，以更好地監督和管理學校的運營。因為董事會中并不都是教育專家，他們所作的決定不僅涉及行政管理，而且也涉及到教學管理，所以他們所做的決定難免會發生沖突。為了確保學校本身所應該具有的公共性，在建立中間監督機構的過程中，盡量由教師及各方專家組成，對董事會的決定予以評價、監督，保證學校工作的順利進行與良性運作。[8]

參考文獻：

[1]黃宇智．潘懋元高等教育學文集[M]．汕頭：汕頭大學出版社，1997：31．

[2]楊敬華．民辦高校管理體制的比較研究[J] ．中外教育研究，2009（4）．

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[8]李福杰.美日私立大學發展的若干經驗與啟示[J] .現代大學教育，2004（4）．