突發(fā)事件在法律缺失狀況下的應(yīng)急立法對策初探

摘要：近年來，我國發(fā)生了多起對人民生命和財產(chǎn)安全造成極大危害的突發(fā)公共事件，它們都造成了極大地社會負(fù)面影響，對全國的經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和政治安定形成了一定的負(fù)面效應(yīng)。這些突發(fā)事件本應(yīng)該從速、從快解決，以減輕其負(fù)面影響。但是，此類突發(fā)事件，都碰到了類似的問題--法律缺失，在立法環(huán)節(jié)缺乏相應(yīng)的法律去對這些事件作出裁決。

本文從立法的角度出發(fā)，對于突發(fā)事件在立法存在缺陷和不足的情況下，提出了相應(yīng)的對策：通過應(yīng)急立法的方式加以解決。并且對于應(yīng)急立法相關(guān)問題的完善做出了初步的探討。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件 應(yīng)急立法

一、 突發(fā)事件和應(yīng)急立法的定義

要了解突發(fā)事件和應(yīng)急立法的相關(guān)問題，首先應(yīng)該對突發(fā)事件和應(yīng)急立法的相關(guān)定義做一定的了解。

1、 突發(fā)事件

突發(fā)事件作為一個法律概念，現(xiàn)在最明確的定義是在2007年11月1日施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條中提出的“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！?/p>

從以上定義中不難看出突發(fā)事件的三個特點：一、發(fā)生的突然性：即事件發(fā)生是突然的或者無法預(yù)料的；二、結(jié)果的危害性：即事件造成的后果會造成嚴(yán)重的社會危害；三、處理的時效性：即事件只能限定在一定時間內(nèi)處理，否則很容易導(dǎo)致事件危害的擴(kuò)大化。從這些不難看出，處理突發(fā)事件的第一要務(wù)是速度，處理突發(fā)事件的速度越快，突發(fā)事件對社會造成的危害也就越小。

2、 應(yīng)急立法

對于應(yīng)急立法，大多數(shù)論著只是列舉了一系列的案例，之后再比較了一些優(yōu)缺點，并沒有在理論上對于應(yīng)急立法下一個完整的定義。我國的相關(guān)法律，也沒有對應(yīng)急立法進(jìn)行系統(tǒng)的闡述。只有在《香港法例》第241章《緊急情況規(guī)例條例》（Emergency Regulations Ordinance）中的相關(guān)規(guī)定有所涉及?！毒o急情況規(guī)例條例》的第二條所提的“在行政長官會同行政會議認(rèn)為屬緊急情況或危害公安的情況時，行政長官會同行政會議可訂立任何他認(rèn)為合乎公眾利益的規(guī)例”這一條款，可以說屬于比較標(biāo)準(zhǔn)的對于應(yīng)急立法的詮釋。結(jié)合上文，我們可以對應(yīng)急立法下一個定義：在突發(fā)事件發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害的情況下，因處理突發(fā)事件的法律缺失，由特定國家機關(guān)依照一定程序，在一定的期限內(nèi)制定或者認(rèn)可處理此突發(fā)事件的行為規(guī)范的活動。

應(yīng)急立法應(yīng)當(dāng)包含以下三個特征：一、發(fā)生了突發(fā)事件并且其相關(guān)的應(yīng)對法律缺失；二、在一定期限內(nèi)快速制定相應(yīng)的法律；三、制定的法律具有極強的針對性，其主要目的就是處理相應(yīng)的突發(fā)事件。正是這三個特征，使得必須有相應(yīng)法律對于應(yīng)急立法的各個步驟進(jìn)行監(jiān)管，如突發(fā)事件和法律缺失的認(rèn)定，法律制定的時限，法律的施行等等都需要法律規(guī)制。

二、 突發(fā)事件在法律缺失狀況下的應(yīng)急立法的重要意義

美國著名政治家漢密爾頓說：“意外事件有時會在一切社會里產(chǎn)生，無論這些社會是怎樣組成的?！闭且驗槿魏紊鐣型话l(fā)危機的發(fā)生不可避免，所以建立和健全突發(fā)事件應(yīng)急立法機制也就成為一種社會必需。

近年來，我國的突發(fā)事件出現(xiàn)了兩大趨勢，一是突發(fā)事件的數(shù)量的居高不下，二是突發(fā)事件的種類日益多樣化。僅以突發(fā)環(huán)境事件為例，2008年全年環(huán)保部直接調(diào)度處理的突發(fā)環(huán)境事件為135起，而2010年，1至10月份，這個數(shù)字就達(dá)到了145起。１同樣的，突發(fā)公共衛(wèi)生事件也是層出不窮，從“非典”事件（2002）開始，之后又有了阜陽毒奶粉事件（2004）、禽流感疫情擴(kuò)散事件（2005）、瘦肉精事件和毒饅頭事件（2011）。這些事件幾乎涵蓋了我們生活中的各個領(lǐng)域：自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、食品安全問題、環(huán)境污染問題、公共安全問題等等。以上列舉的事件都說明了對于突發(fā)事件的解決已經(jīng)刻不容緩，層出不窮的突發(fā)事件已經(jīng)嚴(yán)重的危害到了我國人民的生命財產(chǎn)安全。

對于上述突發(fā)事件，政府有關(guān)部門的處理效果并不盡如人意。而這些事件處理效果不佳都存在類似的問題，即處理該問題存在立法上的不足，現(xiàn)有法律對此類突發(fā)事件的某些問題沒有適用的法條加以規(guī)制，這就導(dǎo)致了對于此類突發(fā)事件的處理存在著巨大的隨意性。

事實上，在“非典”期間，我國大多數(shù)政府部門就已經(jīng)嘗試過應(yīng)急立法。在“非典”時期，國務(wù)院從2003年4月14日到2003年5月12日，只用了一個月不到的時間，就公布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。無獨有偶，在這之后的5月15日，上海市通過了《上海市控制傳染性非典型肺炎傳播的決定》，6月5日安徽省通過了《安徽省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》。２這些法律和地方性法規(guī)的出臺，成為了當(dāng)時我國政府狙擊“非典”的良方。應(yīng)急立法對于社會的促進(jìn)和推動作用由此清晰的表現(xiàn)了出來。

第九屆全國人民代表大會第二次會議通過的《憲法修正案》明文規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！边@一規(guī)定表明，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾治理國家、管理社會的基本方略。但是，在實際法律實務(wù)中，無法可依的情況還是會時有發(fā)生。在處理突發(fā)事件時，無法可依的狀況很可能導(dǎo)致事件危害性的擴(kuò)大和社會矛盾的激化，這時，應(yīng)急立法作為一種法律上的緊急處理機制就能夠很好的解決此類問題。從這點看，應(yīng)急立法制度的建立和完善有著重大的理論和現(xiàn)實意義。

三、 我國突發(fā)事件應(yīng)急立法的不足

我國對于突發(fā)事件的應(yīng)急立法雖然已經(jīng)有了一些社會實踐，并且得出了一定的成功經(jīng)驗，但總的來說，應(yīng)急立法依然屬于一個新生事物，還很不完善，在理論方面和實踐方面都有著諸多的問題亟待解決。

1、 我國突發(fā)事件應(yīng)急立法在理論上的不足

我國的應(yīng)急立法，在理論上還屬于一個新鮮事物，他的起始點在于2003年“非典”時期的對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)立法。并且在之后由2004年《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》中將現(xiàn)行憲法中的“戒嚴(yán)”改為“緊急狀態(tài)”３的相關(guān)內(nèi)容引申出“緊急狀態(tài)立法”。雖然它在理論上有很大進(jìn)步，但是仍有相當(dāng)大的理論障礙沒有解決。

首先，應(yīng)急立法在憲法和相關(guān)法律上的依據(jù)不足。

憲法2004年修憲后雖然有提及“緊急狀態(tài)”（89條16項），但是對于“緊急狀態(tài)”是否有相應(yīng)的快速立法權(quán)，并沒有相關(guān)規(guī)定。同樣的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》這一應(yīng)對突發(fā)事件的重要法律中，也沒有涉及突發(fā)事件的立法權(quán)問題。所以，對于應(yīng)急立法的立法權(quán)在憲法和相關(guān)法律上還有著相當(dāng)?shù)牟淮_定因素。

其次，應(yīng)急立法的本身定位不明。

現(xiàn)今雖然有很多學(xué)者在論著中提到了“應(yīng)急立法”這一概念，但多半都是圍繞某些具體的領(lǐng)域來討論，而不涉及更深層次的理論核心。這就造成了應(yīng)急立法的本體和目的不明確，讓人難以確定應(yīng)急立法的基本范疇，使得其內(nèi)涵無意義的擴(kuò)大化。

2、 我國突發(fā)事件應(yīng)急立法在實踐上的不足

除了在理論上我國突發(fā)事件的應(yīng)急立法存在一些問題之外，在實踐上，也有著種種的不足亟待完善。

首先，突發(fā)事件和突發(fā)事件法律適用缺失的認(rèn)定，沒有一個權(quán)威的認(rèn)定方式。

什么是突發(fā)事件，雖然在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》給其下了一個定義，但在實踐操作過程中，對于一個事件是否屬于突發(fā)事件，還需要一個更穩(wěn)妥的界定。同時處理這個突發(fā)事件包含的相關(guān)問題是否有著相應(yīng)的法律能夠解決，是否真的存在立法不足，需要應(yīng)急立法加以完善。以上的這些判斷到目前為止既沒有相應(yīng)的程序又沒有相應(yīng)的機構(gòu)加以確定，這就會使得應(yīng)急立法充滿盲目性。

其次，應(yīng)急立法的各類時效沒有相應(yīng)的規(guī)定。

應(yīng)急立法作為處理突發(fā)事件的一種手段，理應(yīng)具有相當(dāng)?shù)臅r效性。這是因為突發(fā)事件在通常情況下，都是越快解決其造成的危害就越小的。因此，作為處理突發(fā)事件的前置手段，應(yīng)急立法自然是要分秒必爭。但是對于是否進(jìn)行應(yīng)急立法的判定時間、應(yīng)急立法周期時間、理發(fā)完畢到施行的最長時間等等一系列關(guān)于應(yīng)急立法的時效都沒有任何的相關(guān)規(guī)定。

第三、 應(yīng)急立法的立法部門和立法程序應(yīng)有更特殊的規(guī)定。

因為應(yīng)急立法的時效性，在需要保證立法質(zhì)量的前提下，就需要相對更具有專業(yè)素質(zhì)的立法者和更具效率的立法程序規(guī)定。但是現(xiàn)在并不存在一個符合應(yīng)急立法理念的關(guān)于立法部門和立法程序的制度。這使得應(yīng)急立法的效率和質(zhì)量都難以得到保障。

四、 我國突發(fā)事件應(yīng)急立法的完善對策初探

由以上的論述可以知道，應(yīng)急立法在未來必然是我國法律制度不可缺失的一環(huán)。但如今應(yīng)急立法還處于初生時期，各項規(guī)定還很不完善，各項理論還有待完成。建立和健全突發(fā)事件的應(yīng)急立法制度就成為應(yīng)急立法現(xiàn)在的首要任務(wù)。

1、 從理論層面上完善應(yīng)急立法理論內(nèi)涵

從馬克思主義哲學(xué)角度看，理論和實踐屬于辯證統(tǒng)一的關(guān)系?，F(xiàn)階段的的應(yīng)急立法，經(jīng)過了“非典”時期的實踐，得到了一些成果，但是由于相應(yīng)理論的缺失，使得應(yīng)急立法的相應(yīng)體系無法建立。所以，對于應(yīng)急立法的相應(yīng)理論體系的完善，是建立突發(fā)事件應(yīng)急立法機制的第一步。

現(xiàn)階段應(yīng)急立法的主要任務(wù)有以下幾點：明確應(yīng)急立法的概念；確定應(yīng)急立法的適用范圍；完善應(yīng)急立法的分類；最關(guān)鍵的一點在于把應(yīng)急立法和普通立法區(qū)別開來，使應(yīng)急立法成為法理學(xué)的一個新的研究方向。了解了以上問題，才能夠讓應(yīng)急立法在理論上能夠?qū)嵺`進(jìn)行更深一步的指導(dǎo)。

2、 從實踐層面上完善應(yīng)急立法程序機制

程序正義是一種“看得見的正義”，通過程序上的公平，對法律的結(jié)果給予正面的影響。從實踐層面上來看，必須要有一部關(guān)于應(yīng)急立法機制的程序法，才能更好地完善應(yīng)急立法的相關(guān)體系，保證應(yīng)急立法機制的順暢運行。

首先，要確定程序立法的適用，要規(guī)定由什么機構(gòu)或部門在什么樣的程序下，決定某一事件是否需要啟動應(yīng)急立法。然后，要規(guī)定由何種機構(gòu)制定這種應(yīng)急性質(zhì)的法律，這種法律應(yīng)該由什么政府部門頒布實施。最重要的，是要規(guī)定應(yīng)急立法各個流程的相應(yīng)時限，防止突發(fā)事件由于立法過慢而造成更大的損失。其他的法律效力、法律適用等問題也應(yīng)該在程序法中得到相應(yīng)的體現(xiàn)。

3、 通過法律移植的途徑保障應(yīng)急立法的立法質(zhì)量

因為應(yīng)急立法的時效性，使得應(yīng)急立法不同于普通立法，從啟動應(yīng)急立法程序開始到相應(yīng)法律頒布實施，其流程是十分迅速的。要保證法律的質(zhì)量，只有通過法律移植的手段完成。

法律移植，即特定國家（或地區(qū)）的某種法律規(guī)則或制度移植到其他國家（或地區(qū)）。這一手段在應(yīng)急立法時顯得尤為重要。因為應(yīng)急立法實際上是由于本國法律缺失而導(dǎo)致無法處理某些突發(fā)事件而采取的應(yīng)急性法律手段，而在時間并不充裕的情況下，從無到有的訂立一門法律基本是不可能的，因而移植國際上的一些處理同類問題的法律就顯得很有必要。通過應(yīng)急立法進(jìn)行法律移植，自然能更快更好的解決相應(yīng)的事件，減少突發(fā)事件所產(chǎn)生的社會危害。

綜上，應(yīng)急立法體系的完善必將為解決突發(fā)事件提供一種新的有效的手段，減少由于突發(fā)事件所造成的社會危害。期待我國能夠制定應(yīng)急立法的相關(guān)程序性法律，這將更有利于我國處理突發(fā)事件，更好的保障人民的生命財產(chǎn)安全。

注釋：

[1]數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部官方網(wǎng)站http：//www.zhb.gov.cn

[2]數(shù)據(jù)來源：衛(wèi)生部就《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》答記者問 中華人民共和國衛(wèi)生部官方網(wǎng)站http：//www.moh.gov.cn

[3]《京華時報》（2004年3月9日第A10版）

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[5]常紀(jì)文.我國突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急立法存在的問題及其對策（之一）[J].寧波職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報2004年8月

[6]常紀(jì)文.我國突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急立法存在的問題及其對策（之二）[J].寧波職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報2004年10月

[7]《中華人民共和國憲法》

[8]《中華人民共和國立法法》

[9]《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》