關(guān)于城市執(zhí)法現(xiàn)代化問題探討

摘要 近年暴力執(zhí)法在蘭州屢次上演，無論在數(shù)量上亦或是強(qiáng)度上都呈現(xiàn)上升趨勢。無論是暴力執(zhí)法或是暴力反抗，都無法從根本上解決城市執(zhí)法人員與民眾之間的矛盾。事后深思，造成目前城市執(zhí)法現(xiàn)狀的原因，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、社會保障不健全之外，還有城市執(zhí)法制度本身的問題——處于探索發(fā)展階段的城市執(zhí)法制度，無論在理論或是實(shí)踐上都有許多未能完善的地方。為了能更加深入、理性的解讀目前城市執(zhí)法現(xiàn)代化的問題，本文簡單介紹一些有關(guān)城市執(zhí)法的理論問題，包括城市執(zhí)法難的原因，城市執(zhí)法制度的發(fā)展歷程，并且指出目前城市執(zhí)法現(xiàn)狀與其應(yīng)有的價值取向之間的背離，最后提出一些對城市執(zhí)法現(xiàn)代化的建議。

關(guān)鍵詞 城市執(zhí)法 制度發(fā)展 價值背離 改進(jìn)意見

中圖分類號：D912-1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

城市是現(xiàn)代人類的棲息地，城市化加快是社會轉(zhuǎn)型期的一個基本特征，中國正處于社會轉(zhuǎn)型期的這一特點(diǎn)在一定程度上決定了城市管理成為社會矛盾的“顯示器”。尤其是在改革開放處于后期，經(jīng)濟(jì)調(diào)整與社會改革必然會出動不同的利益群體，在各種利益調(diào)整、博弈的過程中，必然會出現(xiàn)諸多的社會矛盾。而城市執(zhí)法現(xiàn)代化進(jìn)程中所出現(xiàn)的各種矛盾，正是這諸多矛盾中的一個生動體現(xiàn)。為了更好地了解城市執(zhí)法的相關(guān)制度，有有必要對目前城市執(zhí)法難的原因做一個簡要論述。

一、城市執(zhí)法難的原因

（一）我國的城市化進(jìn)程先緩后快，落后的城市執(zhí)法制度難以適應(yīng)日新月異的城市發(fā)展。

我國在解放初期城市化進(jìn)程緩慢，城市化比例較低，1949年城市化率只有17.43%，到1952年城市化率下降到14.42%。改革開放以來中國城市化進(jìn)程發(fā)展迅速，城市化率也由1978年的15.82%提高至2009年的46.59%。 中國目前進(jìn)入了城市化的快速發(fā)展階段，快速城市化的趨勢將保持相當(dāng)一段時間，未來的5年中，中國城市化水平將達(dá)到并超過50%。

但是，相對于快速發(fā)展的城市化提出的新要求，各地城市執(zhí)法的水平和能力還不能完全適應(yīng)，在城市執(zhí)法體制與傳統(tǒng)的行政執(zhí)法體制的銜接，相對集中的行政處罰權(quán)制度與過去單一的行政處罰制度的過渡，綜合的城市執(zhí)法權(quán)限與過去單一的行政執(zhí)法權(quán)限的結(jié)合等方面還存在許多突出的問題。

（二）我國的城市化進(jìn)程也具有自己獨(dú)特的色彩，這主要體現(xiàn)在兩方面。

1、郊區(qū)城市化。

城市化分為兩種模式，一種是本土經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然城市化，一種是原有城市化發(fā)展輻射帶動周邊地區(qū)城市化發(fā)展。在我國迅猛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動下，城市迅速向周邊郊區(qū)發(fā)展，例如城市用地。這種郊區(qū)城市化一方面帶動了城市化的發(fā)展，一方面也造成了郊區(qū)地區(qū)被動城市化，使得大量拆遷、違建的事件發(fā)生，同時原住居民也被動的成為城市居民，降低了城市人口的整體素質(zhì)。

2、農(nóng)民工進(jìn)城。

人口流動，是城與鄉(xiāng)、發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)都獲得社會經(jīng)濟(jì)的過程，應(yīng)當(dāng)鼓勵、保護(hù)和規(guī)范，而不應(yīng)限制。農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，在一定程度上緩解了城市勞動力的缺失，但不可否認(rèn)的是，人口流動也進(jìn)一步造成城市管理的難點(diǎn)增多。隨著農(nóng)村剩余勞動力異地就業(yè)不發(fā)的加快，使得我國城市化進(jìn)程中本身所積累的諸多矛盾日益凸現(xiàn)出來。

（三）從根本上講，城市執(zhí)法難是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后造成的。

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市人口迅猛增長。對于本地市民來說，外來人口劇增，造成本地就業(yè)競爭加劇，城市社會治安每況愈下；對于城市的下崗職工、失業(yè)農(nóng)民來說，相應(yīng)的社會保障機(jī)制尚未建立，無法享受公共福利，面臨著期待解決的生存和發(fā)展問題。城市中出現(xiàn)的環(huán)境污染、交通擁擠、違章建筑、垃圾圍城等等問題的背后，都存在著社會各階層利益的重新配置和整合，顯示著社會需求的多元化和社會心理的多樣化。面對著社會需求和生存的大問題，僅靠政府的一紙“拆除令”、幾場取締行為、幾張罰單，解決不了根本問題。

二、關(guān)于城市執(zhí)法現(xiàn)代化的制度探索

（一）相對分散、多頭并進(jìn)的城市執(zhí)法制度。

在傳統(tǒng)的管理模式中，城市執(zhí)法力量分散在多個部門當(dāng)中，由工商、稅務(wù)、園林、規(guī)劃、環(huán)保、市容等多個行政執(zhí)法單位共同行使。多部門執(zhí)法的優(yōu)點(diǎn)在于職責(zé)分明，由各部門單獨(dú)負(fù)責(zé)本部門的執(zhí)法領(lǐng)域。但隨著城市化的發(fā)展，城市生活也更加豐富多彩，多頭執(zhí)法制度難以適應(yīng)新的社會需求。實(shí)踐中，一方面執(zhí)法機(jī)構(gòu)林立，執(zhí)法隊(duì)伍臃腫，執(zhí)法擾民現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，百姓斥之為“十來頂大蓋帽，管了一個破草帽”，同時行政執(zhí)法力量分散于各個部門，每個部門又感到執(zhí)法力量單薄，難以形成有效的管理。這就造成了一方面執(zhí)法隊(duì)伍越來越龐大，另一方面執(zhí)法效果卻越來越差的怪圈。同時，部門之間行政執(zhí)法職責(zé)重復(fù)交叉，行政執(zhí)法效率低下，執(zhí)法扯皮現(xiàn)象極其嚴(yán)重。有的執(zhí)法部門把執(zhí)法權(quán)當(dāng)成部門牟利的手段，有利則爭，無利則推，不僅造成重復(fù)出發(fā)或者是在執(zhí)法中相互推諉，也滋生了行政機(jī)關(guān)的官僚主義和腐敗。例如，一個普通的老大也在路邊擺攤，他要接受工商部門的營業(yè)檢查，也要接受食品衛(wèi)生部門的衛(wèi)生檢查，還要接受市容部門的形象檢查等等，行政執(zhí)法交叉顯現(xiàn)可見一斑。

（二）相對集中的行政處罰權(quán)模式下的城市執(zhí)法。

1、相對集中行政處罰權(quán)制度的基本含義。

相對集中行政處罰權(quán)制度，就是指依法將若干行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使 。例如，有的地方根據(jù)開展相對集中行政處罰權(quán)的工作方案，相對集中了市容環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃管理、城市園林綠化等方面的行政處罰權(quán)，將這些方面的行政處罰權(quán)集中至統(tǒng)一的城市行政執(zhí)法單位。此外，城市執(zhí)法單位還要履行法律、法規(guī)和規(guī)章以及省、市人民政府規(guī)定的其他職責(zé)。行政處罰權(quán)相對集中以后，有關(guān)部門不再行使已經(jīng)統(tǒng)一由城市執(zhí)法單位行使的行政處罰權(quán)。如果原部門繼續(xù)行使被調(diào)整的行政處罰權(quán)，所做出的行政處罰決定一律無效，還要追究該部門的直接責(zé)任人以及部門主管人員的法律責(zé)任。

相對集中地行政處罰權(quán)制度的含義中主要包括以下幾個要點(diǎn)：

（1）權(quán)限集中需要依法進(jìn)行；

（2）若干行政機(jī)關(guān)的權(quán)力集中交由一個行政機(jī)關(guān)行使；

（3）權(quán)限集中具有相對性；

（4）權(quán)限集中后具有特殊的法律效果。

2、相對集中行政處罰權(quán)制度的優(yōu)點(diǎn)。

以往，在開展相對集中行政處罰權(quán)制度工作以前，行政處罰權(quán)分散于各個部門，盡管執(zhí)法部門不少，但相對分散的執(zhí)法力量難以勝任繁重的執(zhí)法任務(wù)。因此執(zhí)法部門只能靠雇用臨時工執(zhí)法，行政執(zhí)法素質(zhì)普遍低下，加之大多數(shù)執(zhí)法單位沒有經(jīng)費(fèi)保障，靠罰款和收費(fèi)來養(yǎng)活執(zhí)法隊(duì)伍，這就必然導(dǎo)致執(zhí)法方式簡單、粗暴，亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象與日俱增，人民群眾意見很大，斥之曰：“管理就是收費(fèi)，執(zhí)法就是罰款。”

在實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)制度后，各級政府在調(diào)整有關(guān)部門行政職權(quán)的基礎(chǔ)上，按照“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則，調(diào)整鬼病了相關(guān)的行政管理職責(zé)，重新配置了有關(guān)部門的職能，精簡了有關(guān)政府機(jī)構(gòu)。由城市管理行政執(zhí)法局統(tǒng)一行使市容、規(guī)劃、園林、市政、環(huán)保、工商、公安交通等部門的全部或者部分行政處罰權(quán)，原有的執(zhí)法隊(duì)伍被撤銷或者相應(yīng)精簡，多數(shù)地方執(zhí)法人員大幅縮小。雖然執(zhí)法隊(duì)伍和人員減少，但是執(zhí)法力量卻更加集中，執(zhí)法力度大大增強(qiáng)，執(zhí)法水平和效率顯著提高。一些多年來群眾反映的“老大難”問題，在開展了相對集中行政處罰權(quán)制度的工作后都或多或少的得到了解決。相對集中行政處罰權(quán)制度作為推進(jìn)城市執(zhí)法現(xiàn)代化的實(shí)踐，對現(xiàn)行行政體制作出了一定創(chuàng)新，取得了一定成果，初步解決了城市管理領(lǐng)域中多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民的問題，提高了行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

三、目前城市執(zhí)法現(xiàn)狀與現(xiàn)代化城市執(zhí)法價值取向的背離

依法行政是行政主體應(yīng)當(dāng)遵守的基本原則。依法行政是現(xiàn)代法治國家政府行使權(quán)力時所普遍奉行的基本準(zhǔn)則。但是我國《行政處罰法》只規(guī)定了實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)制度的原則，國務(wù)院或省級政府沒有制定與《行政處罰法》相配套的細(xì)化城管執(zhí)法相關(guān)法規(guī)。

（一）沒有一部統(tǒng)一的高位階實(shí)體法律作指導(dǎo)。

《行政處罰法》第15條規(guī)定：“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。”目前實(shí)行的相對集中的行政處罰權(quán)制度，我們無法確定城市執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)是從何而來。集中后的行政處罰權(quán)究竟是委托而來，授權(quán)而來？城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)在日常執(zhí)法活動中又有多少行為時越權(quán)而使？我們不得而知。

（二）沒有部統(tǒng)一的組織法作指導(dǎo)。

城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)在設(shè)置上混淆一片。各地發(fā)展相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)的時候，政府機(jī)構(gòu)改革的情況不同，受行政機(jī)構(gòu)設(shè)置限額和行政編制總額的制約，目前我國各地城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同意，法律地位不確定、不穩(wěn)固。

（三）沒有一部統(tǒng)一的程序法作指導(dǎo)。

城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法程序不夠規(guī)范。在城市執(zhí)法過程中，尤其是影響公民權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，很多情況下并沒有遵守法定的程序。在行政處罰案件中，程序違法、徇私枉法、剝奪當(dāng)事人權(quán)利等現(xiàn)象比比皆是。例如一些執(zhí)法人員不亮證執(zhí)法；扣押物品不開設(shè)清單；不告知當(dāng)事人享有聽證的權(quán)利，甚至是舉辦暗箱操作聽證會等等。

城市執(zhí)法裁量權(quán)隨意擴(kuò)大。城市執(zhí)法裁量范圍過廣，個人主觀意見嚴(yán)重影響案件的公正性，同案不能得到同罰；行政行為任意無常，違反同一性和平等性，嚴(yán)重擾亂社會秩序的穩(wěn)定；行政行為背離法定目的和利益，滋生官僚主義和地方保護(hù)主義。

四、對城市執(zhí)法現(xiàn)代化的建議

（一）全國統(tǒng)一立法。

實(shí)施了城市綜合執(zhí)法以來，雖然一定程度上提高了執(zhí)法效率，減少了多部門職權(quán)交叉引起的弊端，但因缺乏專門的城市執(zhí)法綜合法律法規(guī)，城市執(zhí)法人員在執(zhí)法時只能依據(jù)國發(fā)辦【2000】63號文件、國發(fā)辦【2002】17號文件等國務(wù)院文件以及一些部門規(guī)章和地方性規(guī)定，法律依據(jù)位階過低。

因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)全國推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，研究相對集中行政處罰權(quán)工作的全國統(tǒng)一立法問題，在條件成熟時，適時制定行政法規(guī)，對城市執(zhí)法的主體資格、職能權(quán)限、執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)法保障、執(zhí)法手段和程序、執(zhí)法監(jiān)督等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

（二）改變單一的行政處罰模式。

現(xiàn)代行政執(zhí)法是一個綜合、全面的執(zhí)法過程，通過實(shí)施不同的行政行為以實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法目的。而目前，相對集中的行政處罰制度將行政處罰權(quán)集中于單一部門，城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)僅僅是在其權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰權(quán)，執(zhí)法手段單一。

因此，應(yīng)當(dāng)重新定位城市綜合執(zhí)法部門的性質(zhì)，城市執(zhí)法部門不應(yīng)當(dāng)僅僅是實(shí)施行政處罰的處罰機(jī)構(gòu)。只有賦予城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)以完全的行政權(quán)限，綜合運(yùn)用多種有效地行政手段，實(shí)施多樣化的行政行為才能使行政執(zhí)法邁向現(xiàn)代化的第一步。

（三）轉(zhuǎn)變城市執(zhí)法的部門體系。

目前，各地的城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)屬于各地方市、縣政府的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，省級政府和中央政府中沒有單獨(dú)的城市執(zhí)法主管部門。可以說，城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)目前處于無行業(yè)主管部門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。因此，各城市各行其是，城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)的部門體系混亂一片。

只有建立完善周密的部門體系，才能協(xié)調(diào)統(tǒng)一。城市綜合執(zhí)法屬于地方事務(wù)，但是因?yàn)樯婕胺秶鷱V泛，與多個部門之間存在業(yè)務(wù)銜接，為強(qiáng)化協(xié)調(diào)，只有在各層面設(shè)置較高的城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)，作為城市執(zhí)法的領(lǐng)頭人，綜合協(xié)調(diào)指揮各職能部門，推進(jìn)城市綜合執(zhí)法工作的統(tǒng)一化，強(qiáng)化部門聯(lián)動，形成城市執(zhí)法合力，擺脫城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)孤軍奮戰(zhàn)的尷尬局面。

注釋：

王秉忱.中國城市化率現(xiàn)狀調(diào)查報告.城市化網(wǎng)，最后訪問時間2010-8-29

王敬波.城市管理與行政執(zhí)法.研究出版社，2011年，第10頁