論公民監(jiān)督權(quán)的司法保障

摘要 公民監(jiān)督權(quán)是公民重要的政治權(quán)利，司法是公民權(quán)利得以保障的最重要的也是最后的手段，為了公民監(jiān)督權(quán)得以真正實(shí)現(xiàn)，必須加大司法和準(zhǔn)司法手段對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的保障力度。

關(guān)鍵詞 監(jiān)督權(quán) 救濟(jì) 途徑

中圖分類號(hào)：D082 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言

公民監(jiān)督權(quán)是公民對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，在我國現(xiàn)行《憲法》第27條和41條中有所規(guī)定。公民通過知情、批評(píng)建議、檢舉權(quán)、選民罷免等方式對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施監(jiān)督。從理論上說，人民是國家的主人，公民監(jiān)督權(quán)是人民主權(quán)的必然要求；從實(shí)踐中看公民監(jiān)督權(quán)對(duì)于保證國家機(jī)關(guān)及其工作人員依法辦事具有非常重要的作用。公民監(jiān)督權(quán)是公民重要的政治權(quán)利，其實(shí)現(xiàn)有賴于加強(qiáng)對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的救濟(jì)，完善救濟(jì)途徑是監(jiān)督權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵和保證，也是人民實(shí)現(xiàn)自己當(dāng)家作主的政治權(quán)利的重要方式。司法是保障公民權(quán)利的最重要的也是最后的手段，為了公民監(jiān)督權(quán)得以真正實(shí)現(xiàn)就必須加大司法和準(zhǔn)司法手段對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的保障力度。

二、司法保障

司法機(jī)關(guān)對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的保障和救濟(jì)主要有三種形式：制定法律文件；在行使偵查權(quán)的過程中對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的保障；通過訴訟活動(dòng)對(duì)已受到侵害的公民監(jiān)督權(quán)的救濟(jì)。

1、司法機(jī)關(guān)制定法律文件保障和救濟(jì)公民監(jiān)督權(quán)。例如最高人民檢察院制定《最高人民檢察院關(guān)于保護(hù)公民舉報(bào)權(quán)利的規(guī)定》、《最高人民檢察院獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)有功人員暫行辦法》；最高人民法院制定的《法官違法違紀(jì)舉報(bào)中心工作辦法》，這實(shí)質(zhì)上是以立法形式對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的保障。

2、司法機(jī)關(guān)在行使偵查權(quán)的過程中對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的保障。主要表現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在接受公民檢舉的過程中對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的保障。我國現(xiàn)行的《刑事訴訟法》第85條第3款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院應(yīng)當(dāng)保障報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人及其近親屬的安全。報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人如果不愿公開自己的姓名和報(bào)案、控告、舉報(bào)的行為，應(yīng)當(dāng)為他保守秘密”。

3、法院和檢察院通過訴訟活動(dòng)對(duì)已受到侵害的公民監(jiān)督權(quán)的救濟(jì)，即通常所謂的“司法救濟(jì)”，其方式就是訴訟。“司法救濟(jì)”是最重要的方式。司法救濟(jì)具有中立性、程序性、被動(dòng)性和終局性的特點(diǎn)，是公民監(jiān)督權(quán)利救濟(jì)的最后的屏障，加強(qiáng)對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的司法救濟(jì)就是要完善訴訟機(jī)制，保障公民訴訟權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，為此應(yīng)從兩個(gè)方面著手。一方面，通過立法賦予公民享有廣泛的因知情權(quán)、批評(píng)建議權(quán)、檢舉權(quán)、罷免權(quán)受到侵害而提起訴訟的權(quán)利。目前，我國公民在這些方面的訴訟權(quán)利還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠充分，公民因行使檢舉權(quán)利而受到打擊報(bào)復(fù)，只能就明顯違法的打擊報(bào)復(fù)提起訴訟，而對(duì)于那些利用表面合法的手段實(shí)施的打擊報(bào)復(fù)我國目前的法律還未能提供訴訟的權(quán)利；將對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、任免等決定列為行政訴訟的受案范圍，因?yàn)檫@些決定有可能是對(duì)公務(wù)員監(jiān)督行為的打擊報(bào)復(fù)。另一方面，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的訴訟機(jī)制加以完善，以保證公民能夠更好地實(shí)現(xiàn)其訴訟權(quán)利。

司法救濟(jì)是最后一道救濟(jì)途徑，如果一項(xiàng)公民權(quán)利不能得到司法救濟(jì)，實(shí)際上就表明這項(xiàng)權(quán)利從最終意義上說是不能得到救濟(jì)的，那么這項(xiàng)公民權(quán)利實(shí)際上是虛假的。因此，完善對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的司法救濟(jì)十分重要。包括公民監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的任何公民權(quán)利都應(yīng)當(dāng)最終能夠得到司法救濟(jì)，這是法治的一條基本原則，也是人權(quán)原則的基本要求。

三、準(zhǔn)司法保障

準(zhǔn)司法方式，也稱為非訴訟解紛方式、“審判外（訴訟外或判決外）解紛方式”或“法院外解紛方式”、“代替性解紛方式”（Alternative Dispute Resolution，簡稱ADR）。準(zhǔn)司法方式本身是一個(gè)很難準(zhǔn)確界定的概念，其本意在于與傳統(tǒng)的司法解決糾紛的方式相區(qū)別，廣義上它包括仲裁、調(diào)解以及因?qū)I(yè)性強(qiáng)而設(shè)計(jì)的其他解決糾紛的方式和行政機(jī)關(guān)解決糾紛的方式，甚至包括國際組織解決糾紛的方式。準(zhǔn)司法方式之所以存在和發(fā)展的一個(gè)重要原因是新型糾紛的專業(yè)性強(qiáng)，“例如勞動(dòng)糾紛、消費(fèi)者糾紛、交通事故、保險(xiǎn)、醫(yī)療糾紛，以及產(chǎn)品責(zé)任糾紛等等。但由于法官和訴訟程序本身的局限性，不可能及時(shí)妥善地解決這類糾紛，因此，實(shí)際上現(xiàn)代社會(huì)只能把這部分糾紛的解決從法院中分化出來，法院和普通訴訟程序僅承擔(dān)終局性的救濟(jì)職能。當(dāng)今世界各國在解決這類糾紛的方式或模式上各有不同：一是設(shè)立專門法院的模式，如法國的勞動(dòng)法院、商事法院等；二是在普通法院外設(shè)立ADR的模式，如勞動(dòng)仲裁、消費(fèi)者糾紛調(diào)解、交通事故處理機(jī)構(gòu)等等”。 在公民監(jiān)督權(quán)利中的有些權(quán)利的糾紛如知情權(quán)、檢舉權(quán)糾紛的專門性也較強(qiáng)，采取準(zhǔn)司法方式予以救濟(jì)很有必要。

1、信息委員會(huì)。英國和泰國都設(shè)有信息裁判所，它是“獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外的準(zhǔn)司法性的裁判機(jī)構(gòu)，是行政裁判所的一種……裁判所程序簡單，成員多數(shù)是有專門知識(shí)的人，而且常常由代表不同利益的代表組成……裁判所能迅速解決問題……裁判所相對(duì)收費(fèi)低廉……有利于解決技術(shù)性較強(qiáng)的問題?！?我國學(xué)者起草的《政府信息公開條例（專家建議稿）》中就提出了設(shè)立一個(gè)由專家委員會(huì)和同級(jí)人民政府各部門的首席信息官組成的信息委員會(huì)，由信息委員會(huì)負(fù)責(zé)主持申訴程序。 這是一條比較好的、可行的建議，因?yàn)榕袛嘈畔⑹欠駪?yīng)當(dāng)公開是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的事項(xiàng)，而且在確定這些信息是否需要公開之前顯然也不宜公開審理，只可惜未被2007年制定的《中華人民共和國政府信息公開條例》采納。

2、人事委員會(huì)。美國為了保護(hù)“吹口哨人”（Whistleblower，即檢舉人）的權(quán)利，國會(huì)從原有的“公共機(jī)構(gòu)委員會(huì)”（Civil Service Commission）中設(shè)立了三個(gè)組織：人事管理辦公室（the Office of Personnel Management“OPM”，實(shí)績制度保護(hù)委員會(huì)（the Merit Systems Protection Board“MSPB”）和特別調(diào)查辦公室（the Office of Special Counsel，“OSC”）。 依據(jù)1989年的“吹口哨人保護(hù)法”的規(guī)定特別調(diào)查辦公室的主要任務(wù)就是保護(hù)雇員，特別是吹口哨人免受不當(dāng)人事行為的侵害。如果雇主對(duì)雇員實(shí)施了不當(dāng)?shù)娜耸滦袨?，雇員就可利用法律賦予的“個(gè)人訴訟權(quán)”（the Individual Right of Action，“IRA”）向“實(shí)績制度保護(hù)委員會(huì)”（the Merit Systems Protection Board，“MSPB”）提起訴訟。不過，如果僅僅依據(jù)《聯(lián)邦法典》第1221條可向“實(shí)績制度保護(hù)委會(huì)員”起訴，那么，在向“實(shí)績制度保護(hù)委員會(huì)”提起訴訟之前，雇員必須首先申請(qǐng)“特別調(diào)查辦公室”（the Office of Special Counsel，“OSC”）對(duì)雇主的不當(dāng)人事行為進(jìn)行糾正?！疤貏e調(diào)查辦公室”有權(quán)調(diào)查十一種由法律所規(guī)定的不當(dāng)人事行為，如果雇主拒絕改正其不當(dāng)人事行為，“特別調(diào)查辦公室”可以代表雇員請(qǐng)求“實(shí)績制度保護(hù)委員會(huì)”強(qiáng)制雇主改正。如果依據(jù)除《聯(lián)邦法典》第1221條以外的法律的規(guī)定，一種人事行為能夠獨(dú)立地向“實(shí)績制度保護(hù)委員會(huì)”提起訴訟，那么雇員就可以直接提起訴訟而不必事先向“特別調(diào)查辦公室”請(qǐng)求其糾正雇主的不當(dāng)人事行為。

美國的做法有許多地方值得我國借鑒和學(xué)習(xí)。雖然我國也有一些有關(guān)保護(hù)檢舉人權(quán)利的規(guī)定，但是那些規(guī)定沒有大的效果，這是因?yàn)槲覈挠嘘P(guān)規(guī)定只是規(guī)定了明顯違法犯罪實(shí)施打擊報(bào)復(fù)的情況。這些規(guī)定一方面太原則，例如1996年1月19日，中紀(jì)委、監(jiān)察部作出的《關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的規(guī)定》第12條的規(guī)定：“違反本規(guī)定的，應(yīng)依照黨紀(jì)、政紀(jì)的有關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)處分、行政處分或其他處理；構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。”另一方面這些規(guī)定其實(shí)沒有必要，因?yàn)檫@些行為即使不是以打擊報(bào)復(fù)為目的同樣也是違法犯罪，依據(jù)其他有關(guān)法律也應(yīng)給予懲處，例如一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)因被檢舉而指使兩名打手將檢舉者打傷，這樣的行為即使沒有專門關(guān)于保護(hù)檢舉的法律規(guī)定也會(huì)因觸犯治安處罰法或者刑法而受到懲處。

我們有必要借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立準(zhǔn)司法程序?qū)δ切┦艿奖砻婧戏ǖ男袨榍趾Φ臋z舉人提供救濟(jì)。這是因?yàn)?，一方面，我國現(xiàn)有的權(quán)利救濟(jì)體系還未能提供此種救濟(jì)，行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察都不能提供此種救濟(jì)，因?yàn)閷?shí)施打擊報(bào)復(fù)的行為表面上是合法的；另一方面，現(xiàn)實(shí)中大量存在著利用表面合法的行為實(shí)施打擊報(bào)復(fù)的現(xiàn)象。明目張膽地違法犯罪、打擊報(bào)復(fù)的行為例如殺害、打傷檢舉人的行為畢竟占少數(shù)，絕大多數(shù)打擊報(bào)復(fù)是以表面合法的形式進(jìn)行的，特別是以“人事行為”的方式進(jìn)行，例如將檢舉者調(diào)往最偏遠(yuǎn)、最艱苦的地區(qū)，最危險(xiǎn)的工作崗位，薪水最低的職位工作，甚至將檢舉者解雇、開除，這些行為都可以“工作需要”的名義作出。

筆者認(rèn)為我國應(yīng)該設(shè)立一個(gè)專門救濟(jì)因人事行為而受到侵害的檢舉人的機(jī)構(gòu)，可以稱之為“人事委員會(huì)”，這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)有相當(dāng)大的獨(dú)立性，美國是將其設(shè)在立法機(jī)關(guān)，但我國在立法機(jī)關(guān)設(shè)立此類機(jī)構(gòu)還無先例，可能性較小，將這個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)立在各級(jí)監(jiān)察部門的現(xiàn)實(shí)可能性較大。這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)享有接受申訴、調(diào)查取證、傳喚雙當(dāng)事人和證人的權(quán)力，以及作出維持、撤銷“人事行為”的裁決的權(quán)力，其裁決可實(shí)行兩級(jí)終裁制，可以設(shè)定享有初次裁決權(quán)的機(jī)構(gòu)為與雙方當(dāng)事人所在單位平行的監(jiān)察部門內(nèi)的“人事委員會(huì)”，但最低應(yīng)為縣級(jí)監(jiān)察部門內(nèi)的“人事委員會(huì)”?？紤]到我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第12條第3款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”不屬于行政訴訟的受理范圍，最后的裁決應(yīng)為終局裁決，具有法律效力，有關(guān)當(dāng)事人必須遵守。但是，比較理想的設(shè)計(jì)是最后的裁決不是終局裁決，雙方當(dāng)事人可在法定期限內(nèi)向法院提起行政訴訟。

這還只是對(duì)國家機(jī)關(guān)內(nèi)的檢舉人權(quán)利的救濟(jì)，還未能對(duì)企事業(yè)內(nèi)的檢舉人權(quán)利加以救濟(jì)。企事業(yè)單位內(nèi)當(dāng)然也存在著檢舉人和檢舉人權(quán)利受侵害的可能，但考慮到這些主體的性質(zhì)與國家機(jī)關(guān)不同，對(duì)其救濟(jì)應(yīng)有所不同。例如一個(gè)私營企業(yè)主被他的一名職工檢舉偷稅漏稅，私營企業(yè)主后來得知這名職工的身份或者假想某名職工是檢舉者，因此私營企業(yè)主將這名職工的工作調(diào)至與其能力不相稱的崗位上，或者干脆將其解雇。在這種情況下，只要企業(yè)主沒有違反勞動(dòng)法，國家機(jī)關(guān)如果強(qiáng)行干預(yù)，似有違背“私權(quán)自治”原則的嫌疑，但是如果國家機(jī)關(guān)聽之任之而不予救濟(jì)，似乎也不妥當(dāng)。筆者建議將救濟(jì)企事業(yè)內(nèi)部檢舉人的有關(guān)規(guī)定寫入勞動(dòng)法中比較合適，將檢舉人權(quán)利的救濟(jì)列入勞動(dòng)仲裁的范圍，規(guī)定在何種情況下不得實(shí)施不當(dāng)?shù)娜耸滦袨?。?duì)企事業(yè)內(nèi)的檢舉人的救濟(jì)，國外已有一些規(guī)定，例如，在美國有20個(gè)州制定了保護(hù)公共領(lǐng)域的雇員免受因檢舉雇主的非法行為而被報(bào)復(fù)和解雇的法律，有10個(gè)州頒布了既保護(hù)公共機(jī)構(gòu)的，又保護(hù)私人企業(yè)的吹口哨人的法律。

四、人大對(duì)司法的監(jiān)督

我國對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的保障模式還有一種是通過全國人大和地方各級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)以“個(gè)案監(jiān)督”的方式對(duì)司法行為進(jìn)行監(jiān)督，從而保障了公民監(jiān)督權(quán)。雖然這種方式不是司法方式，但是由于是人民代表大會(huì)通過監(jiān)督司法機(jī)關(guān)對(duì)公民監(jiān)督權(quán)加以保障，所以也與司法有著密切的關(guān)系。

從上世紀(jì)80年代后期，我國出現(xiàn)了一些地方人民代表大會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)的具體案件實(shí)施監(jiān)督的現(xiàn)象，即所謂的“人大個(gè)案監(jiān)督”現(xiàn)象。最早的“人大個(gè)案監(jiān)督”是1984年全國人大常委會(huì)對(duì)遼寧臺(tái)安縣“三律師案”的監(jiān)督。1996年全國人大常委會(huì)辦公廳信訪局在常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的支持下，干預(yù)了遼寧省朝陽市市長劉相榮受賄案。自從“人大個(gè)案監(jiān)督”現(xiàn)象出現(xiàn)，對(duì)這一現(xiàn)象的爭議就一直很大，但在實(shí)踐中人大的個(gè)案監(jiān)督已在所調(diào)查的各縣級(jí)以上人大普遍開展了。 贊成人大個(gè)案監(jiān)督者認(rèn)為其能夠有效制止司法腐敗、保障司法公正；反對(duì)者認(rèn)為其違憲、違反司法獨(dú)立的原則，同時(shí)也是人大的人力和時(shí)間所無法勝任的事情，不管人們是贊成還是反對(duì)，人大個(gè)案監(jiān)督在現(xiàn)實(shí)中已成為公民權(quán)利獲得救濟(jì)的一條重要方式卻是不爭的事實(shí)，對(duì)人大個(gè)案監(jiān)督加以規(guī)范化、法律化，使其更加具體和可行是很必要的，也使其成為保障公民監(jiān)督權(quán)的重要途徑。

注釋：

饒艾，張洪濤.法社會(huì)學(xué)——社會(huì)學(xué)視野.西南交通大學(xué)出版社，2002:216.

周漢華.政府信息公開條例專家建議稿——草案·說明·理由·立法例.中國法制出版社，2003:167.

周漢華.政府信息公開條例專家建議稿——草案·說明·理由·立法例.中國法制出版社，2003:159-178.