加強軍隊處置突發事件行動立法 提升依法管理水平

近年來，隨著我國改革開放的逐步深入和對外交往的不斷增多，各種應急突發事件日趨上升，且已成為影響國家安全和社會穩定的主要因素之一，需要動用軍隊參與處置應急突發事件的情況也越來越多，軍隊管理面臨著一系列新的問題。在現代法治社會，國家動用武裝力量處置突發事件，既是一個十分敏感的政治問題，也是一個非常嚴肅的法律問題，必須嚴格依法進行。因此，重視軍隊處置突發事件行動依法管理問題的研究，對于提高軍隊應對多種安全威脅、完成多樣化軍事任務能力具有非常重要的意義。

1 軍隊處置突發事件行動依法管理的現有法律條款分析

我國現有法律對軍隊處置突發事件行動做出了專門規定，這使軍隊既要注重平時的能力建設，又要確保關鍵時刻能夠依法啟動預案，關鍵時刻拉得出、用得上。

1.1 規定了軍隊處置突發事件行動的合法性

隨著國家法制建設的不斷發展和完善，目前我國已基本形成了以憲法為基礎，以國防法、突發事件應對法等法律為核心，以軍隊參加搶險救災條例、國家處置突發性緊急事件應急預案、軍隊參與處置突發性事件預案等法規為配套的軍隊處置突發事件法規體系。

一是軍隊處置突發事件具有憲法依據。我國憲法規定：人民軍隊要忠實履行鞏固國防、抵抗侵略、保衛祖國、保衛人民的和平勞動、參加國家建設事業，這其中涵蓋了處置突發事件。憲法是軍隊執行處置突發事件任務的最高法律依據，是保證軍事行動合法性的前提和基礎。

二是軍隊處置突發事件具有法律依據。我國目前已經出臺的涉及各種緊急情況應急的法律35件。其中《國防法》、《突發事件應對法》和《戒嚴法》等法律，對軍隊參加處置突發事件做出了明確規定。

三是軍隊處置突發事件具有法規依據。我國目前已經出臺的涉及各種緊急情況應急的法規36件，特別是《軍隊參加搶險救災條例》和《軍隊處置突發事件總體應急預案》，規定了軍隊參加救災、協助地方維護社會穩定等突發事件的基本任務，具有很強的操作性和適用性。

1.2 界定了軍隊參與處置突發事件的范圍

根據《突發事件應對法》、《軍隊參與處置突發性事件預案》的規定，軍隊處置突發事件的范圍包括兩大類：一類是處置軍事沖突突發事件。如外國軍隊、軍用航空器、軍用船舶突然進入我國領陸、領空、領海，或進入我國管轄區域，并發生軍事對峙等情況。另一類是處置非軍事沖突突發事件，即處置突發公共事件，主要包括自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等四種。

軍隊處置的突發事件，必須符合以下幾個條件：一是突發性，即事件的發生不能或者難以預料；二是危險性，即已經或者可能給人民生命財產或者國家、社會帶來嚴重損害；三是緊迫性，即事件發展迅速，有導致局勢惡化、社會混亂的危險或者威脅，要求迅速采取有效措施予以應對；四是國內性，即突發事件的發生領域是在我國領土范圍或我國主權管轄范圍之內。基于上述考慮，凡不是對我國國家、社會和人民利益造成或可能造成損害的突發事件，或者未在我國領土范圍和主權管轄范圍內發生的突發事件，均不屬于軍隊處置的范圍，即使是基于突發事件而引起的國際維和、國際救援、國外維權等行動也不應屬于軍隊處置突發事件的范圍，軍隊參加這些活動不屬于處置突發事件的行動，不受突發事件應對法的調整，而應由國家依據相關國際法進行。

1.3 劃分了軍隊參與處置突發性事件的權限問題

1.3.1 軍隊處置突發事件有權采取的處置措施

軍隊執行處置突發事件任務，是憲法和法律賦予軍隊的職責。軍隊為有效執行處置突發事件任務，有權依據法律的相關規定有針對性地采取應急處理措施和必要的強制措施。

首先，根據《突發事件應對法》規定，軍隊在執行任務時可以針對事件的性質和特點，依照有關法律、行政法規和國家其他有關規定以及國務院、中央軍委的命令，采取多項應急處理措施。比如強制隔離使用器械相互對抗或者以暴力行為參與沖突的當事人，妥善解決現場糾紛和爭端，控制事態發展；對特定區域內的建筑物、交通工具、設備、設施以及有燃料、燃氣、電力、水的供應進行控制等。

其次，突發事件，特別是危害國家和社會安全的突發事件，是導致國家進入緊急狀態的重要依據。緊急狀態制度涵蓋了戒嚴任務，因此，在處置突發事件的緊急狀態中可以實施戒嚴。軍隊處置突發事件可以參照執行《戒嚴法》的相關規定。

1.3.2 軍隊處置突發事件過程中人身安全受到威脅時的應對權限

《國防法》明確規定，現役軍人依法履行職責的行為受法律保護。《刑法》規定，以暴力、威脅方法阻礙軍人依法執行職務的，處3年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金；故意阻礙武裝部隊軍事行動，造成嚴重后果的，處5年以下有期徒刑或者拘役。當判明受到襲擊和對人身安全的威脅將造成嚴重后果，非使用武器不足以制止犯罪時，可以使用武器，進行正當防衛。

2 軍隊處置突發事件立法的不足制約了依法管理的水平

雖然我國有以《憲法》和《國防法》為龍頭的法律法規體系，為軍隊執行處置突發事件任務提供了有力的依據，但這些法律法規還不能適應軍隊處置突發事件行動的實際需要，具體表現在以下幾個方面：

2.1 政策法規文件密級高，人民群眾不了解

軍隊執行黨中央和國務院、中央軍委的有關規定，密級較高，未向社會公布，人民群眾并不知道，對社會約束力有限，常有公民和組織對軍隊處置突發事件行動的合法性提出質疑、甚至責難，直接影響軍隊發揮職能作用。

2.2 法律條文原則性強，法律規定不到位

立法的明確性要求軍隊處置突發事件行動立法條文表述應盡可能詳盡，為執法者、司法者和守法者提供指導。但是，現有的軍隊處置突發事件行動相關法律條文大多規定得比較原則和籠統，不明確、不具體，難以發揮法律的指導作用。

一是關于救助的問題。《突發事件應對法》規定了救助的情況，但是險情、災情發展到什么程度屬于“緊急情況”？駐軍部隊按照什么具體規定實施救助？如何實施救助？救助行動中如何具體調配軍地雙方的人、財、物？救助中某些群眾認為一些救助行為侵害了其自身利益而提出賠償要求如何解決？救助中出現官兵傷亡或群眾傷亡如何依法處理等等。二是關于征用的問題。《戒嚴法》有臨時征用的相關規定，但是如何進行臨時征用、征用單據應由哪個單位出具、程序如何等一系統問題都沒有明確規定，在實踐中缺乏可操作性。三是關于補償的問題。在我國相關法律中，分別有“相應補償”、“一定補償”、“適當補償”等不同表述，也沒有補償必須遵循的基本原則，主要是由政府說了算，隨意性較強。四是關于政策界限與法律的沖突問題。比如《刑法》等規定公民有正當防衛的權利，但由于處置突發事件具有很強的政治性和政策性，往往要求官兵采取極大的克制態度，做到“打不還手，罵不還口”，避免因簡單化地適用正當防衛而激化矛盾，許多官兵對此不理解。

3 加強軍隊處置突發事件行動立法，提升依法管理水平

3.1 進一步完善相關法律法規的內容

首先，可以考慮制定一部法律，統一對軍隊動用組織制度、政治工作制度、軍地協調制度、訓練制度、后勤裝備保障制度、程序制度和獎懲制度等相關問題做出規定，也可以遵循“成熟一個制定一個”的立法思路，針對不同類型的突發事件行動分別制定單行法規。其次，要修訂現有的軍隊處置突發事件行動的相關法律，尤其是針對現有法律在實際執行過程中暴露出的一些問題，進行及時修訂和補充。比如對《突發事件應對法》、《軍隊參加搶險救災條例》、《防暴條令》等法律法規中關于軍隊的組織與指揮、具體任務、武力使用的范圍和程度、與其他單位的協調和軍隊的綜合保障等問題，在充分調查研究、嚴密論證分析的基礎上進行修改，制定出科學可行的軍事法規。同時還要充實完善各軍事法規中與之相關的一些條款，及時修訂有沖突或者不一致的地方，使各級領導機關在管理中能夠有法可依、有章可循。

3.2 明確緊急情況法律處置程序

把出現緊急情況時有關軍事管理部門的處置程序、權限、措施、方法等進行明確規定，確保具體負責的軍事管理部門能夠嚴格依照法定的程序迅速應對，及時反映。各種突發事件發生的時間、地點、方式、規模等具有很大的突然性和不確定性，通常是在沒有明顯征兆或人們還沒來得及做出反應的情況下突然爆發、迅速蔓延，給國家安全、社會穩定和人民生命財產帶來極大危害。這一特點迫切需要相關立法明確部隊管理部門處置、應對突發事件的法律程序、法律步驟和法律措施，以確保軍隊處置突發事件行動有效開展。

3.3 注重依法管理能力訓練

處置突發事件行動面對的矛盾復雜，面臨的任務多樣，必須根據各類任務特點，抓好部隊的教育訓練，不斷提高官兵的依法管理能力。一方面，部隊要根據所擔負的任務，針對各種突發事件的特點和可能出現的法律問題，制訂相應的方案預案，為部隊處置突發事件行動依法管理提供全方位的法律保障。另一方面，應進一步明確和細化處置突發事件行動依法管理的教育訓練內容，教育官兵掌握行動中的執法依據、執法界限，切實提高在執行處置突發事件行動中的依法管理水平。