經濟發達鎮的領導人不愿晉升到上級政府中去的原因分析

摘 要：在中國，鄉鎮領導人的數目多且所處的層級較低，但作用頗大。探求分析經濟發達鎮的領導人不愿意晉升的想象，這與常規的思維是相違背的。第一部分描述的是現狀，以廣東省經濟發達鄉鎮——中山市小欖鎮為例；第二部分介紹了引發經濟發達鎮的領導人不愿意晉升的因素，主要有：個人價值取向、官員本人在提拔中的個人期望值、人事體制、缺乏職務晉升監督制度、個人的年齡、性格等方面的因素。

關鍵詞：經濟發達鄉鎮；領導人；晉升

中圖分類號：F240 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）12-0120-02

鄉鎮領導在中國的領導架構中位于較低層的位置，但其卻起著承上啟下的重要作用。一般認為，鄉鎮領導人要獲取職務晉升的機會就必須按時按質完成上級的各項任務，盡管鄉鎮政府的財力、人力、物力等一系列因素相對落后于上級政府。而在經濟發達鎮的領導人，他們的權力不小、經濟指標可觀、易出政績。本文擬從經濟發達鎮的領導人入手，分析他們不愿意或是愿意繼續從職于目前的崗位的原因及影響因素。

一、現狀描述與制度分析

（一）經濟發達鎮的經濟發展狀況——以廣東省中山市小欖鎮為例

眾所周知，地方領導人的升遷離不開經濟這個評價指標。中國學者周黎安指出，經濟指標是職務晉升的衡量標準，雖然相應指標透明、具有承諾可信度，但是這種領導人職務晉升模式會造成政府職能和經濟增長方式轉變的脫節[1]。

筆者從中山市小欖鎮人民政府數據統計報告中山市前十名鄉鎮GDP排序分別為：小欖鎮、石岐區、東區、東鳳鎮、黃圃鎮、古鎮鎮、東升鎮、坦洲鎮、三鄉鎮、沙溪鎮。由此可以看出，小欖鎮獨占榜首，可見小欖鎮的經濟實力雄厚。除GDP外，筆者分析了小欖鎮的領導班子的年齡分布：小欖鎮政府目前主要領導干部共17人，其中“60后”（1960—1969年出生）占有9人，其次是“50后”（1950—1959年出生）共有4人，而“70后”（1970—1979年出生）僅3人，最年輕的領導出生年份為1973年。

（二）中國的公務員晉升制度

《公務員法》是公務員晉升的總領性法規。它闡明了中國的晉升制度主要包括職務晉升和級別晉升。

1.職務晉升。（1）職務晉升的基本概述。《公務員法》頒布后，公務員職位類別被劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類，并按照職位類別設置公務員職務序列。（2）職務晉升的主要方式。中國公務員職務實行委任制。委任制指的是任免機關按照干部管理權限直接委派干部擔任領導職務的一種制度。近些年，《公務員法》第45條規定了競爭上崗和公開選拔兩種考試的競爭方式，又稱考任制。由于考任制引入的時間有限，只有短短十幾年的社會實踐經驗，并且各地公務員運行情況也呈現很大差異，因此考任制方式在中國目前尚處于探索階段[2]。

2.級別晉升。《公務員職務與級別管理規定》對級別做了具體的規定，第11條規定：“公務員級別由低至高依次為二十七級至一級”，在《國家公務員暫行條例》級別規定的基礎上，重新定位了級別功能，進一步增強了激勵功能[3]。

二、對領導干部不愿意晉升的因素分析

筆者從前文中提到的小欖鎮的領導干部現狀，并通過與在職公務員關于促使領導官員不愿意晉升的原因交流，得出了幾個方面的影響因素。

（一）個人價值取向

一個經濟發達的鄉鎮與落后經濟鄉鎮甚至是縣級公務員的經濟福利相比，前者可能更加占據優勢。優勢主要體現在以下兩個方面：

1.待遇更好，對于個人利益的追求。在經濟發達地方公務員工資福利待遇更好，這是毋庸置疑的。行政人和所有普通人一樣，都要追求個人利益最大化。其追求的并非唯一的經濟收入，權力和名聲也是領導者所希望的。而在經濟發達鄉鎮擔任領導者，其更容易獲得權力、社會名望與較大的個人影響力。

2.創造政績的趨易性。作為一個鄉鎮公務員，起級別是較低的，在中國這樣一個農業大國，農村的經濟狀況不佳，但是作為發達鄉鎮的公務員其感受確不一樣。如前文所提到的中山市的小欖鎮，中山市政府就賦予其較獨立的自主權。當然，在學術界，一般認為鄉鎮的工作更多是操作性、執行性的，每一項工作都需要經過多方妥協、平衡和變通才能執下去。很多事情不是上面發個通知、下個文件就能解決的[4]。

（二）官員本人在提拔中的個人期望值

一些人如果雖然級別上提了，但是如果是進一些權力不集中、較閑的一些職位，與他們的期望值有差距，而此時，晉升并非是他們所期待的。另外，著名學者鄒讜提出了“權力同心圓”的觀點[5]。按照此觀點，則鄉鎮黨委領導晉升的幾率最大，然而黨委干部人數有限且同時會讓其他領導對晉升的期待值降低。

同時，級別晉升的激勵作用有限，且包括工資、補貼等在內的福利待遇與職務也聯系緊密。從小欖鎮的實際情況分析，我們得知，小欖鎮的領導年齡分布主要集中在“60后”，其次是“50后”，也就是說，這些官員的工作年限僅十年甚至是更少。十年，按照上述級別晉升，其對領導人的誘惑會相對減少。

（三）人事體制

多數鄉鎮官員就算是一把手提拔，到上級政府或部門一般也要從副職做起，因為體制規定要逐級提拔。正如小欖鎮的某位官員所說：“比起國家機關，基層的職務晉升有很大局限，很多人看不到太多的前途，比如到了科長這個層級，再到處級很難，而且年齡就是一個限，死死地卡住你，根本就沒有希望。至于遠大理想、奮斗目標，基本上沒有了。”因此，受職數少以及能上不能下、能進不能出等現實因素影響，福利待遇滿意率不盡人意，基層公務員難以實現職業生涯的心理預期，導致工作壓力劇增、倦怠現象嚴重。種種制度制約了鄉鎮公務員的升遷，對于一個離退休人員而言，或許安安分分做好目前的工作更為現實。且在鄉鎮的工作壓力必然不及縣級及以上，因而，發達鄉鎮的領導人特別是年齡偏大的領導人更趨向于選擇安于現狀。

（四）缺乏職務晉升監督制度

在晉升制度方面，現有的公務員職務晉升制度還遠未達到穩定、健全、科學的程度。職務晉升缺乏必要的透明度和民主監督，升遷去留依然是領導和組織部門內定，“關系最重要，民意供參考”的現象并不鮮見，容易導致用人上的腐敗，很大地打擊了真正具有才能的公務員的積極性。晉升工作中，資歷主義泛濫，論資排輩之風盛行，浪費人才，降低效率。雖然公務員職務晉升取決于公務員的德才表現和工作實績，但并不是說，所有德才表現優秀的公務員都能晉升自己期望的職務，因為公務員職務晉升有一個前提條件，即必須有職位空缺。這種職務設置的有限性與個人需要的無限性形成矛盾。由于崗位限制等客觀原因，導致級別晉升受阻，導致公務員的期望大于現實，影響公務員晉升制度激勵功能的發揮。

（五）個人的年齡、性格等方面的因素

個人的年齡主要影響的是個人的晉升心態及主觀愿望。而性格主要指的是個人的意志及興趣愛好。其他因素，諸如考慮到家庭等這些因素都可能導致發達鄉鎮領導人放棄晉升。對年齡較大的人而言，一般鄉鎮領導都是本地人，因長期在本地工作，在當地會有一定的話語權，家族勢力會比較強大。一旦晉升，其本人要努力適應新的環境而且個人威望會受到影響；同時，因年齡較大、學歷限制等在新的工作崗位上能有所大為或繼續“往上走”的可能性小。

而對于較年輕的領導人來說，晉升制約因素中，學歷因素首當其沖。這里的年輕官員是相對而言的，正如小欖鎮的領導人年齡分布那樣，最年輕的領導人現年已38歲，而且“70后”人員居少。因種種原因，他們的學歷都比較偏低，即使取得較高的學歷也非全日制教育途徑，與現在年輕一輩的正規高等教育學歷相比，他們處于劣勢。

綜上所述，晉升雖然是領導人翹首企盼之事，然而由于晉升體制的制約、領導人本人的內在因素會成為他們不愿晉升的因素。

參考文獻：

[1] 周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究，2007，(7):34-44.

[2] 楊丹.中國公務員晉升制度探究[D].北京:中國政法大學碩士學位論文，2010:23-24.

[3] 《中華人民共和國公務員法》實施方案附件三[Z].

[4] 葉貴仁.鄉鎮領導人尋求晉升的策略研究——以廣東省T鎮為個案[J].武漢大學學報，2010，(7):595.

[5] 鄒讜.20世紀中國:從宏觀歷史與微觀行動的角度看[M].香港:牛津大學出版社，1994.

[責任編輯 陳丹丹]