對(duì)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的思考

國(guó)庫(kù)集中收付制度是對(duì)財(cái)政資金實(shí)行集中收繳和支付的制度，其核心是通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶對(duì)資金進(jìn)行集中管理。所以，這種制度一般又稱作國(guó)庫(kù)單一賬戶制度。它具有三個(gè)基本特征：一是財(cái)政統(tǒng)一開設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶；二是所有財(cái)政收入直接繳入國(guó)庫(kù)，主要財(cái)政支出由財(cái)政部門直接支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者；三是建立高效的預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)、科學(xué)的信息管理系統(tǒng)和完善的監(jiān)督檢查機(jī)制。

一、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的必要性

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付可以實(shí)現(xiàn)支出直達(dá)，減少中間環(huán)節(jié)，降低行政成本，能夠有效提高政府宏觀調(diào)控能力和配置資源的效率，加強(qiáng)和完善財(cái)政監(jiān)督。同時(shí)，它也是強(qiáng)化預(yù)算管理、反腐倡廉的一項(xiàng)根本性措施。

（一）實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度改革是建立公共財(cái)政的要求。國(guó)庫(kù)集中收付制度的作用，是保證政府在執(zhí)行預(yù)算中不走樣，將批準(zhǔn)的預(yù)算落到實(shí)處。

一方面，從國(guó)外的情況看，國(guó)庫(kù)集中收付制度是發(fā)達(dá)國(guó)家的通常做法，一些財(cái)政管理較好的發(fā)展中國(guó)家也這么做。如東歐一些經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家，有的已經(jīng)建立現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度，有的正在進(jìn)行改革。

從另一方面看，原來(lái)的國(guó)庫(kù)管理制度難以滿足改革要求。按照過(guò)去的預(yù)算資金繳撥制度，稅款要經(jīng)過(guò)征收機(jī)關(guān)開設(shè)的“收入過(guò)渡戶”才能到達(dá)國(guó)庫(kù)；預(yù)算支出要先撥到部門，再由部

門層層轉(zhuǎn)撥到基層單位，由基層單位實(shí)際支付給供應(yīng)商。

（二）實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度改革是加強(qiáng)財(cái)政管理的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)國(guó)庫(kù)管理改革滯后，預(yù)算執(zhí)行中漏洞過(guò)多，財(cái)政資金流失嚴(yán)重，從而造成一方面喊資金緊張，一方面鋪張浪費(fèi)、大吃大喝盛行，也誘發(fā)了不少腐敗問(wèn)題。從制度建設(shè)的角度看，預(yù)算執(zhí)行中反映出來(lái)的問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面：

1．單位銀行賬戶管理混亂，不利于開展財(cái)政監(jiān)督。原預(yù)算管理制度關(guān)于預(yù)算單位銀行賬戶的管理沒有明確規(guī)定，預(yù)算單位開立、撤銷賬戶自行到商業(yè)銀行辦理，政府賬戶管理基本處于無(wú)序狀態(tài)，重復(fù)開戶、多頭開戶的現(xiàn)象十分普遍。由于賬戶多、管理亂、隱蔽性強(qiáng)，財(cái)政資金劃撥到預(yù)算單位后，就脫高了財(cái)政監(jiān)管視線，具體怎樣使用，都花到了什么地方，財(cái)政部門無(wú)從了解，財(cái)政監(jiān)督也無(wú)從談起。

2．財(cái)政資金收支環(huán)節(jié)過(guò)多，截留、挪用現(xiàn)象普遍。許多征收機(jī)關(guān)設(shè)置了“收入過(guò)渡戶”，組織的財(cái)政收入要先經(jīng)過(guò)這個(gè)過(guò)渡戶，再繳人國(guó)庫(kù)，這為截留資金和非規(guī)范退稅提供了條件。在支出方面，財(cái)政資金要先從國(guó)庫(kù)撥付到部門賬戶，部門再層層劃撥到預(yù)算單位。

3．大量資金沉淀在單位賬戶，資金使用效率不高。由于實(shí)行的是“以撥代支”，單位申請(qǐng)到資金后，不一定立即使用，有的就放在銀行賬戶上吃利息。這樣一來(lái)，一方面大量資金沉淀在單位賬戶上閑置起來(lái)，另一方面國(guó)庫(kù)頭寸緊張。為了滿足一些緊急項(xiàng)目的資金需要，中央財(cái)政不得不依靠發(fā)行國(guó)債籌措資金，為此需付出高額利息。

二、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度改革取得的成效

建立和完善國(guó)庫(kù)集中收付制度，就是為了規(guī)范財(cái)政牧支行為、強(qiáng)化財(cái)政收支監(jiān)管、提高財(cái)政工作水平和實(shí)現(xiàn)源頭防治腐敗的目標(biāo)。

（一）有利于加強(qiáng)財(cái)政收入收繳管理，確保財(cái)政收入及時(shí)足額入庫(kù)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付后，統(tǒng)一了預(yù)算單位的銀行賬戶體系，取消了各類過(guò)渡性賬戶，加強(qiáng)了對(duì)賬戶的監(jiān)督管理，從制度上解決了擠占、挪用、占?jí)贺?cái)政收入問(wèn)題，強(qiáng)化了財(cái)政收入管理。

（二）財(cái)政資金調(diào)動(dòng)能力增強(qiáng)，提高了使用效益。改革后財(cái)政資金調(diào)度更靈活，財(cái)政部門根據(jù)國(guó)庫(kù)資金使用計(jì)劃，茌保證各單位正常支付需要的前提下。

（三）加強(qiáng)了執(zhí)行預(yù)算的規(guī)范性，硬化了預(yù)算的約束力。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度后，一方面能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的一些問(wèn)題，并反饋到預(yù)算編制環(huán)節(jié)，促使預(yù)算編制工作更加科學(xué)規(guī)范；另一方面，國(guó)庫(kù)集中收付是嚴(yán)格按照預(yù)算來(lái)執(zhí)行的，無(wú)預(yù)算或超預(yù)算、無(wú)計(jì)劃或不按預(yù)算用途使用的資金不予支付，維護(hù)了預(yù)算的嚴(yán)肅性，強(qiáng)化了預(yù)算約束力。

（四）有利于加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支情況的監(jiān)督，提高財(cái)政精細(xì)化管理水平。通過(guò)改革，形成了“管錢的不撥錢、撥錢的不花錢、花錢的不見錢”的資金管理模式，現(xiàn)金流原則上不再通過(guò)單位，銀行賬戶也不再多頭分散，有效遏制了滯留、擠占、挪用資金等現(xiàn)象。同時(shí)，財(cái)政給了郾些部門多少錢，給的是什么錢，單位用在何處、花了多少、剩余多少，都清清楚楚、明明白白，從而形成了對(duì)財(cái)政資金支付全過(guò)程、多方面的監(jiān)督，有助于從源頭上預(yù)防腐敗。

（五）有利于加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)管理，促進(jìn)財(cái)務(wù)管理水平的提高。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付后，由于實(shí)行了用款計(jì)劃制度，預(yù)算單位必須按照預(yù)算和工作計(jì)劃，認(rèn)真編報(bào)用款計(jì)劃，資金使用的計(jì)劃性、科學(xué)性和規(guī)范性得以加強(qiáng)。如果實(shí)行網(wǎng)絡(luò)管理，預(yù)算單位可通過(guò)使用財(cái)政管理信息系統(tǒng)，將在數(shù)據(jù)錄入、賬務(wù)處理、數(shù)據(jù)上報(bào)等方面更為便捷、便利。

三、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度改革過(guò)程中的建議

（一）加強(qiáng)宣傳力度，取得預(yù)算單位的配合與支持。國(guó)庫(kù)集中支付、部門預(yù)算、政府采購(gòu)等改革是我國(guó)財(cái)政體制改革的新生事物，有利于嚴(yán)格控制財(cái)政資金，從源頭預(yù)防和治理腐敗，但預(yù)算單位辦理收支業(yè)務(wù)比原來(lái)程序多、手續(xù)復(fù)雜、要求規(guī)范，容易產(chǎn)生抵觸排斥情緒。

（二）加快財(cái)政國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，建立信息共享機(jī)制。在預(yù)算單位的預(yù)算主體地位不變、資金使用權(quán)不變、財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核箅權(quán)不變的基礎(chǔ)上。國(guó)庫(kù)集中支付應(yīng)盡量方便單位用款，要對(duì)改革方案、業(yè)務(wù)流程、系統(tǒng)軟件等不夠成熟的方面積極修改和完善，為單位提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（三）細(xì)化部門預(yù)算編制，保證國(guó)庫(kù)集中支付有明確的依據(jù)。國(guó)庫(kù)集中支付以預(yù)算為基礎(chǔ)來(lái)進(jìn)行規(guī)范、約束。部門預(yù)算編制應(yīng)與政府收支分類改革銜接。并細(xì)化到具體項(xiàng)目。預(yù)算編制應(yīng)具有預(yù)見性、科學(xué)性，盡量減少調(diào)整次數(shù)，確保預(yù)算剛性，這樣國(guó)庫(kù)集中支付未有明確依據(jù)。

（四）建立嚴(yán)格的監(jiān)督控制體系，組成科學(xué)有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。完善責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，是有限的財(cái)政資金最大限度發(fā)揮作用的保障。國(guó)庫(kù)集中支付為財(cái)政資金使用提供了進(jìn)行事前、事中監(jiān)督的制度和機(jī)制，涉及到國(guó)庫(kù)、財(cái)政部門、支付中心、預(yù)算單位，各環(huán)節(jié)、各部門都應(yīng)各司其職、各盡其責(zé)，在提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的同時(shí)相互制約和監(jiān)督。各部門內(nèi)部也應(yīng)建立健全監(jiān)督機(jī)制。

（五）適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中收付業(yè)務(wù)需要，預(yù)算會(huì)計(jì)人員要加強(qiáng)對(duì)新業(yè)務(wù)、新知識(shí)的學(xué)習(xí)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，財(cái)務(wù)管理方式、支付方式、會(huì)計(jì)核算方法等都發(fā)生了變化，對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)提出了更高要求。一方面由于預(yù)算對(duì)經(jīng)費(fèi)收支的制約作用，要求預(yù)算會(huì)計(jì)不但要熟悉財(cái)政、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等相關(guān)知識(shí)，而且要進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和預(yù)測(cè)，為單位預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)；另一方面，計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)的廣泛應(yīng)用，要求財(cái)務(wù)人員必須掌握一定的現(xiàn)代信息技術(shù)知識(shí)，以適應(yīng)新的財(cái)政管理體制下國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的需要。