論我國行政聽證制度的現狀及完善

摘要：行政聽證制度作為行政程序制度中的核心制度，是規制公共權力行使的一項重要制度。我國的行政聽證制度是參照學習西方國家的行政聽證制度，并結合國情制定的。聽證作為公民參與行政的重要制度已成為當今世界法治各國行政程序法的核心內容。本文將分析我國行政聽證制度的現狀，并提出了完善聽證制度的建議。

關鍵詞：行政聽證制度 聽證主持人 聽證筆錄

我國于1996年在《行政處罰法》中第一次引入行政聽證制度，在保障行政相對人合法權益、保證行政決策的科學性和民主性等方面發揮了重要作用。但這一制度引入我國的時間不長，無論是制度本身還是在實踐中，均存在亟需完善的地方。因此，有必要對我國行政聽證制度的現狀及存在問題進行研究。

一、我國聽證制度的現狀與不足

（一）行政聽證制度的立法不明確

目前，我國的行政法規定中，沒有關于行政聽證程序的一般規定，有關行政聽證的規定散見于《行政處罰法》、《行政許可法》、《立法法》等為數很少的幾部法律中，就每個單行法來看，也是采取了個別規定而不是一般規定的方式。根據《行政處罰法》第42條規定，適用聽證程序的行政處罰只限于責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額的罰款等。而與此三種處罰性質、特點、程度相同或更為嚴厲的行政處罰(如沒收財產、拘留、勞動教養等)則被排除在外。除行政處罰外，其他影響相對人權利與義務的行政強制、行政征收、行政裁決等行為，尚未納入聽證的范圍。在立法領域，《立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》只規定了法律、法規、規章的立法聽證，尚未有其他規范性文件的聽證規定。

（二）行政聽證主持人的身份規定不明確

行政聽證制度的程序性較強，而聽證程序的順利進行在很大程度上取決于聽證主持人。聽證主持人應當具有中立性與公正性的特征，而且在整個聽證過程中都發揮著重要的作用，我國《行政許可法》、《行政處罰法》中所規定的聽證制度均未對聽證主持人的資質和其獨立的法律地位明確規定，只規定涉案人員應當回避，但選任的主持人始終是行政機關的工作人員，其與行政機關的關系密切，很難保證其獨立地做好主持工作，也難免使廣大公眾質疑整個聽證程序的公正性。

（三）聽證參與代表產生不具規范性

聽證會代表是從廣大的申請人或利害關系人中選出的代表其行使權利的公民。目前法律上僅規定行政機關有選擇聽證代表的權力。目前存在的問題是，如果這種選擇不是公開操作，而是行政機關憑其喜好單方面進行挑選，公眾有理由懷疑聽證代表的資格。因而透明、公開、公正選擇聽證代表是當前聽證操作程序中亟待解決的一個問題。

（四）聽證筆錄的記錄范圍不明確

聽證筆錄是對整個質辯過程的書面記錄，在質辯結束之后交當事人閱讀、補正后簽名，具有法律意義。處罰法僅規定， 聽證應當制作筆錄， 筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章，未規定聽證筆錄及聽證過程中收集的其他材料的證據效力。《行政許可法》首次確立了案卷排他原則，但對聽證筆錄具體應包含哪些內容卻并未提及。對聽證筆錄記錄范圍不加以規定，聽證筆錄的全面性與客觀性就會難以保證，以致于影響整個聽證過程效用的發揮。

二、我國行政聽證制度的完善和發展

（一）進一步將行政聽證制度規范化、法定化

我國《行政處罰法》對聽證主持人的性質、法律地位、擔任主持人的要求、職權職能、聽證筆錄的效力等均未作出規定。我國《價格法》規定的價格聽證更缺乏操作性。價格聽證僅在《價格法》第23條規定，在該法其他條款和現有其他法律、法規中再也找不到依據。聽證會的實際作用主要取決于聽證程序的規范和決策形式的科學透明。聽證制度要求行政過程公開透明，首先，必須向公眾通告決策的主要內容，充分聽取有關團體、專家學者，尤其是直接利害關系人的意見，避免行政機關的恣意專斷。其次，必須保證聽證(涉及國家機密和商業機密的除外)過程的公開舉行。

（二）逐步擴大聽證程序適用的范圍

各國對聽證程序的范圍一般都有明確的限定。但一般而言，隨著民主的發展，擴大行政聽證的范圍，是各國的發展趨勢。我國目前行政聽證的范圍已經從《行政處罰法》中規定的幾種重大行政處罰的具體行政行為，擴大到《立法法》規定的對制定行政法規等的抽象行政行為的聽證。但是與現代聽證制度的內在精神相比，聽證的范圍在廣度和深度方面均要進一步發展。

（三）進一步完善關于行政聽證主持人的規定

行政聽證制度具有準司法性，聽證過程中聽證主持人應有中立性與公開性等特征。美國從有專門名稱的“審查官”到1946年《聯邦行政程序法》確定的“聽證審查官”到1972年文官事務委員會改稱、1978年國會予以承認的“行政法官”，聽證主持人名稱的演變反映了其地位日漸獨立、日漸脫離行政機關控制的過程。主持人地位的獨立贏得了公眾對聽證程序公正性的信心。我國的《價格法》和《立法法》均規定聽證會的主持人為行政立法機關，至于其他有關聽證的法規、規章關于主持人的資格規定更少。由于聽證主持人制度同程序公正緊密聯系在一起，為達到程序公正的目標，應該從制度上解決聽證主持人問題。我國可以借鑒美國式行政法官的做法，切實貫徹職能分離的原則，主持聽證的人不能同時是本案件的調查者，以避免明顯的不公平聽證。

（四）強化聽證記錄的法律意義

聽證的目的在于通過聽證獲得行政決定的證據，因此，聽證應堅持“案卷排他原則”。即行政機關做出行政決定只能以聽證案卷為依據，聽證案卷所記載的各種事實、證據材料應具有排他性的法律效力，任何未經行政程序認定的事實及證據都不能作為行政決定的依據。 為了維護聽證制度的嚴肅性、權威性，還需要進一步強化聽證筆錄的法律效力。聽證后，沒有聽證記錄或者聽證記錄不完整，則相應的行政決定無效，復議機關或者司法機關可直接予以撤銷。

筆者認為，聽證程序的民主與公正性質，符合社會發展趨勢。目前，影響聽證制度在我國發展的外界制約因素主要有三點，一是它還是一種比較新鮮的事物，我們還不熟悉，接受起來需要一個過程；二是公民的法律意識整體上還比較薄弱，習慣于方便行使權力的機關對聽證或許存有抵觸情緒；三是法制建設有個逐步發展的過程，立法有先有后，不可能一下子將其塞到眾多領域。另外，聽證程序本身也有制約其發展的因素，主要是它確實費時、耗力、要花錢，在一定程度上影響效率，增加財政負擔。

但以長遠的眼光來看，它與制度民主及公民權利本位和追求公平正義的時代潮流是相符合的。總有一天，它會成為我國程序法律制度以至整個法律制度體系中不可或缺、不可忽視的重要組成部分。

參考文獻:

[1]楊惠基.聽證程序的理論與實務[M].上海人民出版社，1997年版

[2]應松年.聽證程序立法研究[M].中國法制出版社，2001年版

[3]曾梅.論我國行政聽證制度[J].法學學報，2008年第4期

注釋：[1]應松年主編：《聽證程序立法研究》，中國法制出版社，2001年版，第528頁。