淺論排污權(quán)交易在我國的實(shí)踐

摘 要： 環(huán)境問題是關(guān)系我國可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。排污權(quán)交易作為改善環(huán)境問題的重要市場化管理手段，在我國部分省市進(jìn)行了實(shí)踐，取得了一定的成績和進(jìn)展。但當(dāng)前我國排污權(quán)交易中還存在諸多問題，從國家政策法規(guī)支持、試點(diǎn)范圍、技術(shù)研究、環(huán)境監(jiān)管等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)和研究，對加快排污權(quán)交易的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)具有重要意義。

關(guān)鍵詞： 排污權(quán)交易 問題 實(shí)踐

排污權(quán)交易（Pollution Rights trading）最早由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯于1968年在其“Pollution，Property & Prices：An Essay in Policy-making and Economics”中提出。其內(nèi)涵是為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，充分有效使用當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量資源，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)政策和市場調(diào)節(jié)手段鼓勵(lì)企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步減少污染，進(jìn)而進(jìn)行企業(yè)間的排污權(quán)買賣行為，最大限度減少治理污染的成本，提高治理污染效率，從而保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量[1]。

一、排污權(quán)交易在我國的實(shí)踐

排污權(quán)交易作為一種重要的環(huán)境管理市場化手段，自20世紀(jì)70年代就開始在美國等國家實(shí)施，其作用也得到了實(shí)踐的證明。我國從80年代中期開始，至今已有江蘇、湖南、內(nèi)蒙古及天津等10個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）相繼開展了排污權(quán)交易試點(diǎn)工作。上海、山東、四川等地也出臺了相關(guān)政策文件或者在相關(guān)地方法規(guī)中設(shè)置了排污權(quán)交易的條款，自發(fā)地在所轄（某一）地區(qū)開展排污權(quán)交易試行（試點(diǎn)）工作。總體來看，排污權(quán)交易在我國仍處于局部地區(qū)試點(diǎn)嘗試階段，但通過不斷的實(shí)踐與探索，我國排污權(quán)交易從實(shí)施范圍、工作深度和實(shí)施效果等方面都有了顯著的進(jìn)展和突破。

二、排污權(quán)交易面臨的問題

根據(jù)對全國排污權(quán)交易情況的調(diào)查與統(tǒng)計(jì)，從2002年最初實(shí)施排污權(quán)交易到2011年11月，全國發(fā)生在企業(yè)之間的排污權(quán)累計(jì)交易筆數(shù)達(dá)2999筆，二氧化硫的交易數(shù)量為5.23萬噸，化學(xué)需氧量的交易數(shù)量為0.36萬噸，總計(jì)為5.59萬噸。而僅2011年1-6月份，全國的二氧化硫排放總量為1114.1萬噸，化學(xué)需氧量的排放總量為1255.5萬噸。在美國，以二氧化硫交易為例，從1994年到2005年間，二氧化硫排污權(quán)交易累計(jì)完成了4.3萬件[2]。相比之下，排污權(quán)交易筆數(shù)和所涉及的污染源數(shù)量真是微乎其微。由此可見，推進(jìn)我國排污權(quán)交易工作凸顯出“企業(yè)參與度低、市場交易量少”等諸多嚴(yán)重問題，推進(jìn)過程困難重重。究其原因，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是支持排污交易的法規(guī)不足。雖然在各地陸續(xù)有相關(guān)規(guī)章制度出臺，但我國現(xiàn)行法律體系中缺乏對排污權(quán)、排污權(quán)有償使用和交易的法律界定，影響了排污權(quán)交易的實(shí)施效果。從國家層面來說，現(xiàn)行的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等雖已提到了排污總量控制及排污許可證制度，地方也陸續(xù)開展了近20年的排污交易試點(diǎn)，但依然沒有國家層面上的排污權(quán)交易法律法規(guī)，法律基礎(chǔ)十分薄弱[3]。

二是總量控制政策和排污權(quán)初始指標(biāo)分配尚不完善。總量控制決定了“排污權(quán)”作為環(huán)境資源的稀缺程度，直接關(guān)系到企業(yè)參與排污權(quán)交易的決策。目前在我國總量控制政策，目標(biāo)可預(yù)期性差，任務(wù)分解不明確，未實(shí)現(xiàn)和排污權(quán)交易的有效對接。絕大多數(shù)排污權(quán)交易政策沒有和總量控制規(guī)定相結(jié)合，導(dǎo)致排污企業(yè)對未來較長時(shí)期內(nèi)總量減排難以預(yù)期。目前我國排污初始指標(biāo)分配表現(xiàn)出排污指標(biāo)的分配方式落后，定價(jià)方式單一，價(jià)格差異過大等問題[4]。沒有對企業(yè)形成更有力的激勵(lì)作用，企業(yè)“惜售”情況明顯，二次交易少，造成排污權(quán)的閑置浪費(fèi)和排污權(quán)交易量的不足。

三是污染物排放監(jiān)測和監(jiān)管能力不足。準(zhǔn)確計(jì)量和監(jiān)督污染源的排放及強(qiáng)有力的監(jiān)督執(zhí)法體系是推行排污權(quán)有償取得的重要保障。目前，我國污染物排放計(jì)量的基礎(chǔ)相對薄弱、監(jiān)管能力不足，許多地區(qū)尚不能達(dá)到排污權(quán)交易政策所需的監(jiān)測條件[5]，致使環(huán)保部門難以掌握排污單位的真實(shí)排放數(shù)據(jù)，對交易情況的跟蹤記錄和核實(shí)難以全面、有效開展，直接影響了排污交易市場的建立，對政策的有效實(shí)施提出了重大挑戰(zhàn)。

四是排污交易市場規(guī)模潛力不大。目前我國并沒有真正形成嚴(yán)格意義上的排污權(quán)交易市場。以往排污權(quán)交易案例大部分不完全屬于市場交易行為，基本都是在當(dāng)?shù)丨h(huán)保局的協(xié)調(diào)下完成的，帶有較強(qiáng)的行政干預(yù)色彩，造成排污交易的價(jià)格機(jī)制不健全，交易行為難以反映環(huán)境資源的稀缺程度。另外，國家實(shí)施嚴(yán)格的“一刀切”減排政策，地方市場分割現(xiàn)象比較嚴(yán)重等原因，也造成了我國排污交易市場發(fā)育緩慢，交易數(shù)量極低。

三、推進(jìn)排污權(quán)交易發(fā)展的思考

“十二五”規(guī)劃綱要中提出了主要污染物排放總量顯著減少，二氧化硫、化學(xué)需氧量排放分別減少8%，氨氮、氮氧化物排放分別減少10%的約束性目標(biāo)[3]。而經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市人口基數(shù)的急劇上升不可避免地帶來污染物排放量的增加，意味著“十二五”污染物減排任務(wù)將更加艱巨。

作為經(jīng)濟(jì)手段的排污權(quán)交易在“十二五”時(shí)期污染減排中具有舉足輕重的作用，為了健全我國的排污權(quán)交易制度，實(shí)現(xiàn)“十二五”污染減排目標(biāo)，應(yīng)重點(diǎn)解決以下幾個(gè)方面的問題：

1.完善排污權(quán)交易的立法建設(shè)。要使企業(yè)能夠把排污權(quán)交易政策作為決策的一個(gè)重要變量，首先應(yīng)該從法律法規(guī)建設(shè)做起。建議國家有關(guān)方面盡快開展排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易的立法工作，從確立排污權(quán)交易的法律地位、完善排污權(quán)交易實(shí)施流程的法律保障體系建設(shè)和健全相關(guān)法律條文三個(gè)方面著手[6]。確立排污權(quán)交易的法律地位，將行政指令逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉煞ㄒ?guī)；建立并完善排污權(quán)交易實(shí)施流程的法律保障體系，包括排污權(quán)的分配管理、交易機(jī)構(gòu)的認(rèn)定審核、交易的主體客體、交易原則、交易類型、交易流程及方式、交易管理等；健全相關(guān)法律條文，為全面建立環(huán)境資源有償使用制度提供法律支撐。

2.科學(xué)設(shè)計(jì)總量控制機(jī)制和排污初始指標(biāo)分配方式。對排污權(quán)交易的總量控制機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的實(shí)際情況，采取目標(biāo)總量控制與容量總量控制相結(jié)合的漸進(jìn)方式，把環(huán)境容量的控制分層和實(shí)施落實(shí)到企業(yè)，通過計(jì)算將要達(dá)到環(huán)境目標(biāo)或削減的污染物總量，將削減總量分解到本區(qū)域各個(gè)污染企業(yè)，確定各個(gè)企業(yè)的環(huán)境容量，保證總量控制目的的實(shí)現(xiàn)。在排污權(quán)初始指標(biāo)分配方面，采用免費(fèi)分配和標(biāo)價(jià)出售相結(jié)合的方式進(jìn)行排污權(quán)初始指標(biāo)分配。

3.構(gòu)建科學(xué)有力的排污監(jiān)測和監(jiān)管體系。依法規(guī)定污染物排放總量及各企業(yè)的容許排污量，制定科學(xué)的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測方法，加強(qiáng)實(shí)時(shí)排污監(jiān)測技術(shù)和設(shè)備的研發(fā)，擴(kuò)大在線監(jiān)測設(shè)備的安裝范圍，加大構(gòu)建污染源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫信息平臺、排放指標(biāo)有償分配管理平臺、污染源排放量監(jiān)測核定平臺、污染源排放交易賬戶管理平臺的力度，構(gòu)建以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的排放跟蹤系統(tǒng)和審核調(diào)整系統(tǒng)，確保有效監(jiān)測各類污染物排放[7]。

4.加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)研究，擴(kuò)大范圍，培育市場。重點(diǎn)制定包括科學(xué)公平的排放指標(biāo)分配體系、初始排污權(quán)價(jià)格形成機(jī)制、排污交易平臺、稅收問題的解決方案，特別是在“十二五”規(guī)劃綱要中同樣有減排任務(wù)的氮氧化物和氨氮交易管理等關(guān)鍵技術(shù)問題研究。在總量控制條件下，可對化學(xué)需氧量、二氧化硫、氮氧化物與氨氮這四項(xiàng)主要污染物指標(biāo)逐步實(shí)施有償使用和交易[8]。同時(shí)在工業(yè)源基礎(chǔ)上積極探索農(nóng)業(yè)源，尤其是畜禽養(yǎng)殖化學(xué)需氧量和氨氮的排污權(quán)交易。建立市場化、信息充分、服務(wù)完備的交易平臺，弱化政府作用，充分利用價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置，培育較為成熟的排污權(quán)交易市場，保證市場秩序的正常運(yùn)行。

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