關于我國公辦高校產權改革的若干思考

　　摘 要： 新中國成立以來，我國的高等教育在各方面都有了重要的發展，對于社會和經濟的發展起著越來越重要的作用。但是公辦高校的發展卻面臨著自身制度的束縛，因此改革現有的產權制度是公辦高校所要面對的最重要的問題之一。本文分析我國高等教育產權制度現狀與存在的問題，對公辦高校產權制度改革的方法進行總結和歸納，提出改革高校產權制度的三個主要方向：建立股份制高校；建立人力資本產權制度；對公辦高校進行轉制，實現產權變革。
　　關鍵詞： 公辦高校 產權制度 改革與完善措施
　　
　　1.引言
　　新中國成立以來，我國的高等教育在經濟落后、教育底子薄弱的基礎上，不斷探索改革，在辦學規模、教育實力、教學質量等方面有了長足的發展，在科學研究、人才培養、文化發展、社會建設方面扮演著日益重要的角色。自1998年底教育部制訂《面向21世紀教育振興行動計劃》，1999年6月13日中共中央、國務院下發《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》確立我國高校擴招的政策以來，我國高等教育取得了飛躍式的發展，已經成為世界上高等教育規模最大的國家。
　　與此同時，高校的發展面臨著諸如辦學目的模糊，教育質量下降等問題。越來越多的學者認為，學校能否實現健康持續發展，并非取決于舉辦者或投資者的個人能力，而是取決于其自身適應社會發展的制度能力。這種制度能力，就是由產權制度、組織制度和管理制度構成的現代學校制度。其中，高校產權制度的成熟與否是判斷一個國家高等教育的成熟程度的一個非常重要的指標。實現“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度，是高校建立現代學校制度、實現健康持續發展的基礎和保障。
　　產權包括財產所有權和由其派生出來的一系列權力，現代產權制度具有三大基本特征：產權結構的多元化、權責的有限性和經濟組織治理的法人性。
　　教育產權沒有統一的概念定義，學術界廣泛采用的觀點有三種：（1）教育產權就是擁有已舉辦的教育機構的財產的權利；（2）狹義的教育產權就是學校產權，廣義的教育產權則還應該包括勞動力產權；（3）所謂經濟學意義上的教育產權是指教育產業的參與者對稀缺的教育資源及其經營收益各自享有的包括物權和人身權在內的排他性權利集合。教育產權可以表現為物的產權，如大學的用地、建筑物、儀器設備等固定資產等，以及無形資產的產權，如學校的聲譽、知名度，相關專利發明，以及勞務產權。教育產權是一組權利組成的權利束，包括對教育財產的狹義的所有權或歸屬權、占有權、使用權、收益權及處分權在內的權利集合。教育產權制度就是制度化的教育產權或者對教育產權的制度化，是以教育產權為依托，對教育活動中的各種財產關系進行合理有效的組織、調節的制度安排。
　　當前，公辦高校在我國的高等教育中仍占有絕對的主導地位，其無論在數量還是辦學規模上，都已經形成了龐大的辦學體系。20世紀90年代中期以來，公辦高校投資主體向多元化發展，但是與之相適應的現代產權制度并未建立起來。比如，盡管公辦高校的投資者趨于多元化，但其產權所有者仍虛置，高校本身并不是獨立法人財產權主體。這使得高校缺乏基本的產權制度的激勵和約束功能，嚴重影響了其在社會中發揮最大的職能和效用。因此，研究當下我國公辦高校的產權制度，分析其現存的問題，探討合理的產權機制改革方式和完善措施，具有非常重要的現實意義。
　　2.我國高等教育產權制度現狀與存在的問題
　　我國現有的高等學校的產權制度是脫胎于計劃經濟體制的一種公有產權制度安排，存在辦學效率低下、資源利用率低等弊端。就制度本身而言，我國現有的高等學校的產權制度存在許多缺陷，主要有以下幾點。
　　（1）產權不清晰，經營權，收益權分離導致產權的激勵約束機制失效。
　　對于我國而言，高校的產權制度是國家所有、社會共有、集體負責，但是現實中是由受國家委托的學校經營管理者對學校實施具體經營，部分高校管理者不顧辦學效益、隨意決策、盲目決策，造成高校權利濫用的現象。由于學校經營的盈虧不影響學校經營者的所得，經營者只是接受委托管理，不是學校利潤的直接占有者，不能分享學校財產的剩余權，公辦高校產權的權能和利益不能很好地對等起來，管理者缺乏辦好學校的持久動力。因此，產權制度的激勵機制就很難對學校經營者發揮作用。
　　（2）高校行政干預過多，教育機構行政化。
　　由于公辦高校的最終所有者是政府，因此在當前的中國，大學實際上是一個龐大的行政系統。操縱這一系統的是行政命令和指令性計劃，因此其先天地排斥市場選擇，而是根據其所處的行政層次來配置相應的教育資源。高校行政化導致辦公效率低下，教育、管理資源配置扭曲，導致高校辦事效率低下、官僚化嚴重，大大降低了高素質管理者的積極性。同時，高等教育體制行政化導致對教師和普通教職工的輕視，嚴重影響了教師對教學工作的態度，出現了重科研輕教學的現象。
　　（3）人力資本產權不清，高校人才大量流失。
　　人力資本的產權，是指對人力資本擁有和可以實施一定權力或權利，包括人力資本的所有權、經營權、使用權和支配權，是人們經濟關系的反映。我國現有的高校行政體系決定高校的人力資本產權為組織所擁有，人力資本的自由流動也受到了極大的限制。在計劃經濟的制度安排下，人力資本產權不清或者是“殘缺”，教職工的積極性得不到提升，使得高校人力資本更具有趨利性和流動性。
　　3.公辦高校產權制度改革與完善措施
　　公辦學校在產權制度上存在的突出問題使其成為教育經濟領域許多專家研究的熱點問題。針對這一問題，專家學者們提出了許多重要的改革方法和建議。本文對學界的研究成果進行總結歸納，將其分為三個主要的改革方向。
　　（1）明晰產權歸屬，建立股份制高校。
　　產權制度的核心內容就是產權清晰，能否保證產權清晰，是現代高等教育產權制度與我國傳統產權制度的根本區別。我國教育效率低下，主要是由教育產權不清晰和制度缺陷造成的。要進行制度變革，首先必須實行教育產權變革。針對中國高校的產權結構現狀，要建立現代高等教育產權制度，實現公辦高校股份制改革是高校產權體制改革的關鍵。
　　建立股份制高校的目的就是建立以市場為導向的多元化的教育投資機制，改變政府對大學的直接控制，建立大學的法人獨立地位（陳彬，2006）。中國公辦高校股份制改革的主要內容包括以下幾個方面。
　　①完善內部治理結構
　　股份制高校的管理系統包括以下幾個部分：股東大會、董事會、監事會、股份有限公司和學校法人。由監督董事會運作，對全體股東負責；而學校法人主要是負責具體的教學教務管理。
　　②收益分配方面的調節
　　在辦學收益分配環節方面，股東可以提取一定的股息，這是一種現金形式的直接回報方式;另外，根據辦學效益的好壞、學校積累的多少，按照股東持股的比例進行股權攤分，但不可以以現金形式拿走，只是一種所有權與經營權分離的財產。
　　（2）建立有效的人力資本產權制度。
　　建立健全高校人力資本產權的保障機制是建立人力資本產權制度的基礎。趙普光（2008）認為，首先必須在法律方面對高校人力資本進行保護：在維護高校人力資本主體的利益同時也要規范高校人力資本產權的運行，刺激產權交易。其次，要在人力資源產權進行交易的過程中訂立相應的契約，降低交易中的不確定性和風險。最后，由于高校人力資本投資較高，因此其面臨的不確定性也相對較大。
　　同時需要加快人事制度和收入方面的相關改革，為高校教師人力資本產權改革創造良好的制度環境。根據馬斯洛的需求層次理論，當人的物質需求都得到滿足時，精神方面的激勵就顯得尤為重要，而我國的教師收入一直處于相對的低水平狀態，因此提高高等學校教師的收入水平，建立相應的考評激勵機制，激勵與約束并存是非常必要的。
　　
　　加快人事制度和收入方面的相關改革，能實現高校所有權與管理權的分離，為高校教師人力資本產權改革創造良好的制度環境。
　　（3）公辦高校實行“轉制”，實現產權變革。
　　從產權的角度講，公辦高校“轉制”的實質是從公有產權向非公有產權的變革，其目的是為了提高辦學效率，讓學校真正成為教育市場的法人實體和競爭主體，使稀缺的高等教育資源得到有效的利用。公辦院校“轉制”主要包括以下管理機制和經費籌措機制。
　　從宏觀上來說，私立高校辦學效率普遍高于公辦學校，因此“轉制”有利于改善公辦學校的低效率，緩解高等教育經費供求競爭的矛盾，同時也有利于推進高等教育體制多元化的教育體制改革進程，有利于促進公辦教育和民辦教育的協調發展。
　　高校教育轉制的方向主要有：國有民營，即學校的產權仍屬于國家，由企業組織、社會團體或私人來維持學校的日常經營管理；民有民營，即公辦高校整體被收購，成為一所適度營利的營利性高校；混合型，即部分公辦高校轉為一種辦學主體與投資主體高度混合的高校，包括建立獨立學院，私營機構收購改造公辦高校某個學院，以及前文所述的建立股份制合作高校。
　　4.結語
　　本文從產權制度的角度出發，分析了中國高等教育學校在教育產權制度上的現狀和所面臨的問題，剖析了我國當今教育產權制度產生的制度背景和所存在的主要缺陷，認為其主要的問題集中在產權不清晰，經營權、收益權分離；教育機構行政化和人力資本產權不清等方面。在此基礎上，本文歸納總結了教育產權體制改革的主要方向和途徑：明晰產權歸屬，建立基于股份制的高校產權體制，以此建立以市場為導向的多元化的教育投資機制；建立有效的人力資本產權制度，實現高校所有權與管理權的分離，為高校教師人力資本產權改革創造良好的制度環境；公辦高校“轉制”，實現產權變革。
　　
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