融資平臺治理大拐點(diǎn)襲來

　　浙江省桐廬縣國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限公司的董事長、總經(jīng)理、董事和監(jiān)事分別由當(dāng)?shù)卣块T的財(cái)政局局長、原縣政府辦副主任、發(fā)改局局長、建設(shè)局局長、國土資源局局長、監(jiān)察局副局長、審計(jì)局副局長等政府公職人員兼任，引起公眾廣泛質(zhì)疑。2012年6月，桐廬縣委決定對在國投公司兼任董事、監(jiān)事和經(jīng)營管理人員的所有公務(wù)員全部予以清理。這并非孤例，地方投融資平臺的公司治理問題遠(yuǎn)不止這些。
　　隨著宏觀環(huán)境不斷微調(diào)，加之地方政府對平臺的期望日益增長，近期平臺在發(fā)展中出現(xiàn)了四大趨勢：其一，政府與平臺在新形勢下重新磨合，逐步實(shí)現(xiàn)政府－平臺－市場三者之間新的均衡；第二，強(qiáng)者愈強(qiáng)，資產(chǎn)進(jìn)一步向有作為的平臺集中，資產(chǎn)種類從以往的城建資產(chǎn)擴(kuò)大到城市資產(chǎn)；其三，平臺數(shù)量不減反增，區(qū)縣政府紛紛設(shè)立相應(yīng)的平臺；第四，大量與資本市場接觸緊密且為城市發(fā)展做出較大貢獻(xiàn)的平臺自覺開始全面轉(zhuǎn)型，包括戰(zhàn)略、管控、組織結(jié)構(gòu)及人力資源等方面。截至今年3月底，共有399家平臺公開發(fā)行企業(yè)債512只，累計(jì)融資逾6700億元；今年一季度，企業(yè)債發(fā)行97只，其中城投債為71只，占比73%。投融資企業(yè)發(fā)債需要滿足的條件中，一般來說總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)分別需達(dá)到100億與25億，對一個(gè)地級市來說，就需要整合大量的國資，其中必然涉及政府部門、利益格局、企業(yè)管理方式的轉(zhuǎn)型。
　　平臺在新環(huán)境中要著力打造兩大核心競爭能力——資源整合能力和資源運(yùn)作能力，即“平臺從政府獲得資源注入及支持的能力”和“對獲得的資源資產(chǎn)進(jìn)行市場化運(yùn)作、變現(xiàn)及杠桿化的能力”。這需通過“四化”轉(zhuǎn)型，即定位多元化、經(jīng)營規(guī)模化、業(yè)務(wù)板塊化、管控集團(tuán)化。相當(dāng)數(shù)量的平臺正從以往關(guān)注較為宏觀的戰(zhàn)略，開始逐步重視戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的落地與操作，也就是業(yè)務(wù)體系構(gòu)建及管控體系的優(yōu)化，而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，最根本之處在于理順平臺的治理與組織架構(gòu)——這意味著，平臺治理的大拐點(diǎn)即將到來，而這需要精心的制度設(shè)計(jì)。
　　身陷治理困境
　　平臺成立之初，其作用主要是投資、融資以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理，此間平臺大多依附于政府財(cái)政或建委等職能部門，由其進(jìn)行直接管理，本身并沒有公司治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，主要通過行政手段進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。
　　2009年，央行和銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。這一政策被視為平臺發(fā)展的認(rèn)可和極大鼓勵(lì)。平臺自此進(jìn)入飛速發(fā)展的第二階段，數(shù)量呈幾何級數(shù)增長，規(guī)模迅速膨脹，單個(gè)平臺的資產(chǎn)額從原來幾億快速突破至幾十億甚至幾百億，職能也從單一的服務(wù)政府公益性項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展到公益與經(jīng)營業(yè)務(wù)齊頭并進(jìn)。據(jù)報(bào)道，目前全國平臺超過8000家，2009年設(shè)立的平臺數(shù)量相當(dāng)于前20年的總和。2008年初，全國平臺總負(fù)債1萬億，但到2009年中達(dá)5.26萬億。
　　政府為更好地協(xié)調(diào)平臺所承擔(dān)的各項(xiàng)任務(wù)，加強(qiáng)管理，一些市長或副市長掛職兼任平臺董事長，如湖北襄陽、內(nèi)蒙古通遼；或成立相關(guān)投融資決策委員會，市政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任委員會主任，如安徽蕪湖、江蘇鹽城等。在地方政府領(lǐng)導(dǎo)直管形態(tài)下，平臺大多成長為獨(dú)立法人，作為獨(dú)立運(yùn)營主體存在，降低了對主管部門的依賴，一定限度擺脫了體制機(jī)制的障礙。
　　目前，平臺的發(fā)展開始進(jìn)入第三階段，著力于構(gòu)建規(guī)范有效的治理結(jié)構(gòu)。從發(fā)展趨勢看，平臺將逐步按照市場化規(guī)則的要求規(guī)范自身運(yùn)作：對內(nèi)，承擔(dān)市政府投融資項(xiàng)目的職能；對外，則以獨(dú)立的公司法人身份進(jìn)行市場化運(yùn)營，建立完善的國有獨(dú)資或國有控股公司治理結(jié)構(gòu)，由出資人按照規(guī)范構(gòu)建起權(quán)力分立制衡、能有效溝通企業(yè)與政府關(guān)系的治理結(jié)構(gòu)。
　　然而，平臺治理結(jié)構(gòu)眼下存在兩大突出問題。
　　在治理方面，很多平臺的治理結(jié)構(gòu)不完善，它們往往缺乏董事會、監(jiān)事會或者兩者沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。董事一般是政府及各職能部門的官員，他們對平臺的業(yè)務(wù)與日常管理缺乏理解、無暇兼顧，不具備決策重大事項(xiàng)的能力，也無法對經(jīng)理層起到有效的激勵(lì)與約束。目前絕大多數(shù)董事長都是坐班的，又沒有外部董事，在這種情況下，如何確定董事長和總經(jīng)理的權(quán)限分隔，以制度化形式減小權(quán)限的擺動(dòng)彈性？此外，如何處理建立規(guī)范董事會制度與發(fā)揮企業(yè)黨組織政治核心作用的關(guān)系？這些都構(gòu)成了挑戰(zhàn)。
　　在組織結(jié)構(gòu)方面，一般來說，企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)起到明確分工、相互協(xié)調(diào)的作用，更為重要的是，良好的組織結(jié)構(gòu)將提升每一位員工的積極性，起到激勵(lì)正面、約束負(fù)面的作用，是現(xiàn)代企業(yè)制度的主要內(nèi)容之一。然而，平臺遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到此目的。辦事拖沓、權(quán)責(zé)不明、缺乏績效考核等等，都對平臺的組織結(jié)構(gòu)提出了拷問。
　　向H型、M型突圍
　　結(jié)合平臺的發(fā)展階段，平臺組織結(jié)構(gòu)目前可以分為四個(gè)類型。
　　第一類平臺公司為事業(yè)體制，隸屬于政府某一職能部門，基本未進(jìn)行市場化運(yùn)作，主要存在于中西部地區(qū)。目前，該類城投較少，多見于縣級平臺，如河南、山西、陜西等，一般作為發(fā)改委、建設(shè)局、財(cái)政局或國土局的下屬機(jī)構(gòu)或由上述機(jī)構(gòu)實(shí)行代管。
　　第二類平臺公司通過土地運(yùn)作及資產(chǎn)劃撥，整合了一定的城市資源，業(yè)務(wù)主要集中于土地一級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)以及其他城建衍生資源。這類平臺公司的業(yè)務(wù)由職能部門直接運(yùn)作，無子公司或子公司實(shí)質(zhì)上是作為項(xiàng)目部而非獨(dú)立法人進(jìn)行運(yùn)作，組織結(jié)構(gòu)為U型（見下圖），常見于西部地級平臺公司。
　　
　　第三類平臺公司，一方面，隨著業(yè)務(wù)發(fā)展及管理成熟，業(yè)務(wù)逐漸由總部下移至子公司；另一方面，因資本市場特別是城投債發(fā)行需要，更多的子公司被并入公司，逐漸形成母子架構(gòu)，但業(yè)務(wù)發(fā)展呈現(xiàn)自發(fā)性與被動(dòng)性，缺乏戰(zhàn)略層面的業(yè)務(wù)整合。大部分中西部地級平臺目前正處于此階段。如湖南岳陽、內(nèi)蒙古鄂爾多斯、江西贛州等。
　　第四類平臺公司對公益性項(xiàng)目、經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目建立區(qū)分機(jī)制，形成幾大核心業(yè)務(wù)板塊，總部主要負(fù)責(zé)戰(zhàn)略投資、產(chǎn)業(yè)監(jiān)控、資源整合、人才培育與服務(wù)支持，各業(yè)務(wù)板塊分別由不同的子集團(tuán)進(jìn)行專業(yè)化經(jīng)營管理，歸屬子集團(tuán)的子或?qū)O公司為業(yè)務(wù)運(yùn)作單元，是成本中心。其組織結(jié)構(gòu)為H型（見下圖），如天津泰達(dá)集團(tuán)、武漢城投集團(tuán)、南京城建集團(tuán)等。
　　
　　U 型結(jié)構(gòu)是一種集權(quán)式的結(jié)構(gòu)，主要采用行政的方式來配置內(nèi)部資源，對大型多元化平臺公司（集團(tuán)）而言，這種結(jié)構(gòu)是不適宜的，必然會被H 型和M型結(jié)構(gòu)（見下圖）所替代。
　　H 型結(jié)構(gòu)是伴隨著多元化經(jīng)營的控股公司而出現(xiàn)的一種企業(yè)集團(tuán)管理結(jié)構(gòu)，可視為一個(gè)模擬的內(nèi)部資金或資本市場，是一種最大限度地引入市場機(jī)制的結(jié)構(gòu)，主要用市場的手段來配置資源，母子公司之間除資本上的聯(lián)系外，在技術(shù)、產(chǎn)品、營銷等方面聯(lián)系比較松散。由于H 型結(jié)構(gòu)的企業(yè)集團(tuán)通常缺乏明確的經(jīng)營與發(fā)展戰(zhàn)略，內(nèi)部結(jié)構(gòu)又相對松散，在競爭日益激烈的市場環(huán)境中不能顯示其長期效益和整體活力，所以采用這種結(jié)構(gòu)的企業(yè)集團(tuán)比例有下降的趨勢，而逐漸為M 型結(jié)構(gòu)所取代。
　　M 型結(jié)構(gòu)是一種分權(quán)與集權(quán)相結(jié)合、更強(qiáng)調(diào)整體效益的大型企業(yè)集團(tuán)結(jié)構(gòu)，更多應(yīng)用于主導(dǎo)產(chǎn)品和相關(guān)產(chǎn)品型的企業(yè)集團(tuán)。它以其核心業(yè)務(wù)規(guī)范多元化，對進(jìn)入的領(lǐng)域和深度主要取決于對其核心業(yè)務(wù)的加強(qiáng)和總體效益的優(yōu)化。由此確定了在總體戰(zhàn)略和總部調(diào)控的框架下子公司（或事業(yè)部）互相依賴而又相對獨(dú)立發(fā)展的模式。
　　在平臺公司的組織結(jié)構(gòu)演變趨勢方面，中西部地級平臺正由U型向H型轉(zhuǎn)變，東部省級投融資平臺正由H型向M型轉(zhuǎn)型。一方面，平臺組織結(jié)構(gòu)整體發(fā)展趨勢完全符合國內(nèi)外集團(tuán)型企業(yè)組織結(jié)構(gòu)演變一般規(guī)律，是科學(xué)、合理的；另一方面，具體到各家平臺，由于所處的發(fā)展階段、企業(yè)規(guī)模與成員構(gòu)成、地方市場發(fā)展水平等各不相同，建立規(guī)范組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵還在于要根據(jù)自身的實(shí)際情況，選擇最適合的組織結(jié)構(gòu)模式。
　　轉(zhuǎn)型就是發(fā)展？
　　自從銀監(jiān)會發(fā)文要求平臺整改為一般類公司以來，轉(zhuǎn)型便成為各地平臺的關(guān)注焦點(diǎn)，轉(zhuǎn)型成功也被視為當(dāng)前平臺擺脫危機(jī)的主要途徑。然而，平臺的轉(zhuǎn)型正朝著兩個(gè)不同的方向進(jìn)行：被動(dòng)轉(zhuǎn)型、主動(dòng)轉(zhuǎn)型。
　　被動(dòng)轉(zhuǎn)型指的是完全因?yàn)檎咭?guī)范而實(shí)施的轉(zhuǎn)型。這一思路下，平臺仍為了解決融資的問題，并沒有轉(zhuǎn)型后進(jìn)行主動(dòng)的發(fā)展思考。不斷地注入資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)金流全覆蓋”是主要目標(biāo)，達(dá)到這個(gè)目標(biāo)后，便繼續(xù)融資。因此，被動(dòng)轉(zhuǎn)型是短視、靜態(tài)、缺乏規(guī)劃的。
　　而主動(dòng)轉(zhuǎn)型是借助政策調(diào)控的時(shí)機(jī)，在實(shí)現(xiàn)政策要求后，同時(shí)轉(zhuǎn)變企業(yè)的運(yùn)作和管理問題。當(dāng)平臺壯大資產(chǎn)后，積極考慮如何通過經(jīng)營帶來收益，培育造血功能，實(shí)現(xiàn)自身的良性運(yùn)作。因此，主動(dòng)轉(zhuǎn)型是長期、動(dòng)態(tài)、具備詳細(xì)規(guī)劃的。
　　在理解被動(dòng)轉(zhuǎn)型和主動(dòng)轉(zhuǎn)型時(shí)，要避免一個(gè)誤區(qū)，即轉(zhuǎn)型就是發(fā)展。事實(shí)上，只有主動(dòng)轉(zhuǎn)型才能實(shí)現(xiàn)平臺的發(fā)展，被動(dòng)轉(zhuǎn)型只是解決了平臺暫時(shí)的融資問題，只是從一種被淘汰的工具變成另一種改良后的工具，這明顯不是政策調(diào)控的本意。更為致命的是，被動(dòng)轉(zhuǎn)型下的平臺將因?yàn)橥顺銎脚_序列而失去一些政策支持，融資又將變得困難。這也是為什么一些平臺轉(zhuǎn)為一般類公司后不久又“反轉(zhuǎn)”為平臺的重要原因。
　　去行政化是方向
　　當(dāng)前，平臺的發(fā)展舉步維艱，效率低下、經(jīng)營能力不足等種種情況不一而足，沒有構(gòu)建起現(xiàn)代企業(yè)制度是造成困境的關(guān)鍵，要實(shí)現(xiàn)主動(dòng)轉(zhuǎn)型，就要建立現(xiàn)代企業(yè)制度。這也是一種“國企改革”——平臺必須朝著產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開和管理科學(xué)的目標(biāo)進(jìn)行改革。
　　現(xiàn)代企業(yè)制度離不開對企業(yè)管理者和員工的激勵(lì)與約束，這點(diǎn)對平臺尤為重要。一方面，平臺的管理者既不是單純的政府領(lǐng)導(dǎo)，也非純粹的企業(yè)家，而是具備雙重身份、甚至同時(shí)在政府和平臺任職的人，如何實(shí)現(xiàn)對其的激勵(lì)與約束不僅重要，而且比較困難。另一方面，平臺的員工也往往處于身份與編制問題的核心，他們的工作態(tài)度與熱情因而徘徊不定，去留之心難以抉擇。所以，如何實(shí)現(xiàn)對他們的激勵(lì)與約束比一般國企更為重要。
　　平臺完善治理結(jié)構(gòu)，需要從完善董事會職責(zé)、推動(dòng)監(jiān)事會行使權(quán)力和激勵(lì)經(jīng)理層三個(gè)方面出發(fā)。
　　進(jìn)一步完善董事會。合理組建董事會，董事會既要做到依法行使權(quán)利，又要保證不越位、越權(quán)，同時(shí)積極搭建起平臺與地方政府的聯(lián)絡(luò)與溝通橋梁，促進(jìn)平臺發(fā)展、政府任務(wù)與城市發(fā)展的高度統(tǒng)一。
　　重視并推動(dòng)監(jiān)事會行使權(quán)力。發(fā)揮監(jiān)事會的作用，完善檢查手段、加強(qiáng)監(jiān)督的力度、擴(kuò)大檢查范圍，尤其是在對涉及平臺風(fēng)險(xiǎn)和影響平臺經(jīng)營發(fā)展的重大問題，及時(shí)化解、推動(dòng)解決和參與協(xié)調(diào)力度，使監(jiān)督與幫扶有機(jī)結(jié)合，為平臺健康發(fā)展發(fā)揮積極作用。
　　實(shí)現(xiàn)政企分開，落實(shí)人員身份。政企不分和人員身份復(fù)雜是目前平臺內(nèi)部運(yùn)作不順暢的根本原因。建議取消平臺的級別設(shè)置，完全按照現(xiàn)代企業(yè)制度實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作，高管不再擔(dān)任行政職位，并去除相應(yīng)的編制，采取企業(yè)化管理的方式進(jìn)行考核、激勵(lì)，以此促進(jìn)全體員工實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變。
　　優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。平臺組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置要趨于合理化、靈活化。既要滿足戰(zhàn)略要求，又要實(shí)現(xiàn)有效管控，還要適應(yīng)外部環(huán)境變化。
　　（作者系南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司總經(jīng)