基于土地制度改革的統籌城鄉發展初探

【摘要】本文從當期我國土地制度缺陷與城鄉統籌發展之間的矛盾出發，探討我國城鄉統籌對土地制度的本質要求，從城鄉統籌角度分析并提出我國農村土地制度改革的方向和邏輯主線，最后對城鄉統籌進程中的宅基地配置機制、制度安排及今后的制度改革設計準則進行分析和構建。

【關鍵詞】土地制度 統籌城鄉 發展

通過產權、市場等方面制度創新，完善相關配套，建立激勵和約束機制，促進人口流動與土地的流動相關聯，提高農村要素利用效率。結合我國城鎮化和農村現狀，提出如下政策建議。

一、從土地立法上建立對等的國有和集體土地使用權

城鄉統籌要求農村集體土地使用權與城市國有土地使用權具有同樣的產權權能，即具有相同的使用、收益以及處分的權能，建立城鄉相對統一的產權體系。但目前的法律中對農村土地產權權能規定限制較多，同時城市國有土地使用權與農村集體土地使用權存在明顯的差異。在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《物權法》城市國有土地與農村集體土地產權相關規定存在較大的差異。建議以城鄉統一土地產權體系為出發點，建立土地立法，建立對等的國有和集體土地使用權，并對集體土地使用權進行分類管理，將產權設置和用途管制分開。對集體土地與國有土地的所有權與使用權實行同等保護。

讓城市國有土地產權與集體土地產權對等，那么在規劃范圍內農村集體土地也可以進行市場化交易，任何單位和個人進行建設需要土地時也同樣可以使用集體建設用地。重點改革是規劃的法制化問題。需要規劃管理從之前的用途管理和產權管理轉變只對用途進行管理。在規劃區內集體建設用地也應同樣用于除鄉鎮企業和村民建設住宅外的用地。

二、推進集體土地使用權的有序流轉

在城鄉統一產權體系下，征地制度的范圍將必然縮小，在規劃區范圍內，只要不涉及公共利益的用地，均應采取市場化的方式取得土地。這就需要嚴格界定征地范圍，對公共利益逐步推行詳細列清單的形式給出，區分政府與軍事、基礎設施、社會公益事業、國計民生等項日。同時，要推行征地補償到征地市場價格的轉變，充分體現并保障農民的土地權益從雙重管制到單一管制，公開征地程序，讓公眾參與到征地的標準制定的過程中，并建立仲裁機制進行監督。在規劃管制范圍內，農村集體建設用地使用權、農村宅基地使用權等確權后，應該享有與國有土地使用權同樣的產權待遇，推進有序流轉和市場化配置，打破政府壟斷一級土地市場。改革征地制度，對這部分的改革更加注重收益分配的重新制定，保障通過空間置換獲取的收益全部返還農村，促進農村經濟發展，城市獲得發展空間。

三、改革收益分配機制，建立收益“返還”機制

在城鄉統籌的產權體系下，農民所享有的土地產權（使用權）與城市居民所享有的產權就要對等，農民就要享有因為土地流轉而產生的增值收益。建議在當前的“城鄉建設用地增減掛鉤”政策的實施中，應該改革現有的收益分配機制，將農村土地流轉的增值收益進行全額或絕大部分“返還”予農民，讓農民享有工業化、城市化中的要素增值收益，切實保護農民享有的上地財產權益。

四、創新公共財稅體系，增設物權稅等稅種

保證地方政府的財政收支在二元土地市場制度下，地方政府通過征收土地獲得大量預算外收入來彌補預算收入不足，但在一體化市場制度下，“土地財政”必然減少甚至逐漸消失，要保障地方政府的財政收支平衡就必須建立新的財稅體制。如：開征物權稅，把物權稅作為地方財稅來源，保證財政正常收支，推進地方經濟發展。

五、強化空間、微觀設計及用途管控上的規劃管理

在城鄉統一的產權體系下，農民享有的產權可以自由流轉，那么就要對不同類型的土地進行規劃管理，哪類土地在哪些范圍、什么用途范圍內可以進行流轉必須在規劃管理和用途管制中進行規范。在規劃控制范圍內，在用途管制的限制條件下，允許集體使用權進入市場，按照不同的條件進行管理。特別是當前宅基地置換、流轉的逐步推行，區域空間布局與空間規劃顯得更為重要。應該將土地規劃的空間功能以及土地利用規劃設計及其對土地管制結合起來，從空間上、微觀設計上以及用途上進行限定，其他方面讓市場價格機制進行調節，提高資源配置效率。

六、相關配套改革整體推進

土地制度改革與其他相關制度改革是密切相關的。城鄉統籌的土地產權改革，必須與其他相關制度同時進行，如戶籍制度、社會保障、公共資源配置、評估機構的規范等方面進行配套改革，以達到綜合配套改革的總體效果。

參考文獻

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作者簡介：陳鵬飛，男，碩士研究生，經濟師，任職于陜西省信息中心，研究方向：信用管理、經濟學；郭凌燕，女，碩士研究生，中級職稱，任職于解放軍邊防學院，研究方向：社會學。

（責任編輯：劉晶晶）