我國行政壟斷法律規(guī)制的現(xiàn)狀及完善

摘 要：在我國當(dāng)前濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)普遍存在的情況下，行政壟斷對(duì)其他經(jīng)營者、消費(fèi)者及公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序造成的損害比市場(chǎng)壟斷造成的損害更為嚴(yán)重，反行政壟斷應(yīng)成為我國反壟斷法的主要任務(wù)之一。由于我國當(dāng)前關(guān)于行政壟斷的立法存在較多的缺陷和不足，有必要通過立法予以完善相關(guān)法律制度，以建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

關(guān)鍵詞：行政壟斷 現(xiàn)狀 缺陷 立法完善

中圖分類號(hào)：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-026X（2012）09-0000-01

一、 問題的提出

傳統(tǒng)反壟斷法的任務(wù)是預(yù)防私人壟斷，規(guī)范和維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)廣大消費(fèi)者和經(jīng)營者的利益。然而，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，大量的事實(shí)表明，限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的力量并不僅僅是來源于企業(yè)，更多的是來源于政府及其所屬職能部門，而且其限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的后果更為嚴(yán)重、對(duì)其他經(jīng)營者、消費(fèi)者的利益損害更大。行政壟斷是行政主體濫用行政權(quán)力實(shí)施的限制、排除和妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的行為。我國當(dāng)前行政壟斷表現(xiàn)形式多種多樣，情況較為復(fù)雜，加上反行政壟斷的法律規(guī)制存在諸多缺陷，如反行政壟斷的執(zhí)法問題、行政壟斷的訴訟問題等，難以當(dāng)此重任，為此，有必要對(duì)我國的反行政壟斷立法進(jìn)行完善，以建立統(tǒng)一開放、公平有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

二、 我國行政壟斷的表現(xiàn)形式及法律規(guī)制現(xiàn)狀

（一） 行政壟斷的表現(xiàn)形式

對(duì)于行政壟斷表現(xiàn)形式，學(xué)者一般將行政壟斷分為兩大類，即地區(qū)封鎖（地區(qū)壟斷）和部門壟斷（行業(yè)壟斷）。地區(qū)封鎖又稱“地區(qū)壟斷”、“地方保護(hù)主義”，是指政府或其職能部門利用行政權(quán)力設(shè)置壁壘，限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的行為；行業(yè)壟斷又稱部門壟斷、行業(yè)壁壘，是指政府及其所屬行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)等為保護(hù)特定行業(yè)企業(yè)及其經(jīng)濟(jì)利益而實(shí)施的排除、限制或妨礙其他行業(yè)、企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的行為。它主要通過利用本部門、行業(yè)的行政職權(quán)和特定優(yōu)勢(shì)，剝奪了其他市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。

（二） 我國對(duì)行政壟斷規(guī)制的立法現(xiàn)狀

1.2008年實(shí)施的《反壟斷法》。《反壟斷法》第8條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。”第32條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或變相限定單位或個(gè)人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品。”第33條關(guān)于地區(qū)壟斷的規(guī)定，第34、35、36、37、51條關(guān)于行政壟斷及其責(zé)任的規(guī)定，等等。

2.2004年實(shí)施的《行政許可法》。《行政許可法》第15條第2款規(guī)定：“地方性法規(guī)、規(guī)章不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地市場(chǎng)。”

三、 我國行政壟斷法律制度存在的缺陷

從前文中我國行政壟斷的表現(xiàn)形式多樣和現(xiàn)階段的立法上看，我國行政壟斷法律制度存在著明顯的不足。主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

1.行政壟斷的法律責(zé)任形式單一，懲處力度與危害大小不相適應(yīng)。行政壟斷行為具有三重違法性，即民事違法性、行政違法性、刑事違法性，因此，讓其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任自是情理之中。我國現(xiàn)行的反行政壟斷的法律法規(guī)，禁止性規(guī)范多于制裁性規(guī)范，一般只規(guī)定了由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出建議，上級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人給予行政處分等，僅此而已，未規(guī)定行政壟斷的受害人可以請(qǐng)求賠償，亦未規(guī)定可以追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任，這種懲罰力度與行政壟斷帶來巨大的危害是不相稱的且亦起不到應(yīng)有的效果，導(dǎo)致有法不依，違法行為大量出現(xiàn)。

2.法律救濟(jì)途徑不足。我國規(guī)制行政壟斷的相關(guān)法律均排除了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)行政壟斷的管轄，亦未規(guī)定行政壟斷的受害人可以提起行政訴訟。唯一的救濟(jì)途徑是通過上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正，此種救濟(jì)手段蒼白無力，讓上級(jí)機(jī)關(guān)來監(jiān)督下級(jí)機(jī)關(guān)的違法行為，難以打破我國頑固的行政壟斷，這種監(jiān)督檢查體制功能的發(fā)揮受體制內(nèi)部因素制約較大，上級(jí)機(jī)關(guān)在處理問題中很難保持中立態(tài)度，執(zhí)法的公正性受到懷疑。對(duì)于行政壟斷，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能直接責(zé)令其撤銷、改正或給予相應(yīng)的處罰，這在很大程度上會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法的疲軟，容易導(dǎo)致執(zhí)法空白，降低執(zhí)法效率。行政壟斷的受害人不能提起行政訴訟，使行政壟斷無法面對(duì)司法審查，有違司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督審查的最終性。

3.沒有統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。按《反壟斷法》規(guī)定，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷執(zhí)法工作，但其不是具體的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具體的反壟斷執(zhí)法由商務(wù)部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國家工商行政管理總局及他們的授權(quán)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)具體的反壟斷執(zhí)法工作。我國反壟斷法并沒有設(shè)立獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這使得行政壟斷執(zhí)法的中立性和權(quán)威性受到了極大的影響，很難監(jiān)管政府的行政壟斷行為，難以肩負(fù)反行政壟斷的重任，因此有人批評(píng)我國反壟斷法在制止行政壟斷方面是虛多實(shí)少。

四、 我國行政壟斷法律規(guī)制的完善

法律是控制和反行政壟斷的主要手段，由于我國目前的行政壟斷立法存在諸多缺陷，而具體的行政壟斷行為又異常復(fù)雜，因此，應(yīng)通過完善反行政壟斷的法律體系、規(guī)定多種行政壟斷的法律責(zé)任形式、設(shè)立具有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和規(guī)定多種救濟(jì)途徑等方式來予以完善。

第一，以反壟斷法為核心，構(gòu)建完整的反行政壟斷法律體系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，反壟斷法是“經(jīng)濟(jì)憲法”、“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石”，我國應(yīng)以反壟斷法為核心，整合其他的相關(guān)法律、法規(guī)及國務(wù)院的通知、決定等，提高反行政壟斷的立法位階，形成合理的結(jié)構(gòu)體系，完善相關(guān)法律制度，填補(bǔ)行政壟斷的法律漏洞。

第二，規(guī)定多種行政壟斷的法律救濟(jì)途徑和法律責(zé)任形式。行政壟斷之所以屢禁不止，主要原因之一是責(zé)任不明確、不嚴(yán)厲，威懾力不夠，行政壟斷違法成本太低，必須對(duì)行政壟斷規(guī)定嚴(yán)格的民事責(zé)任、行政責(zé)任，甚至是刑事責(zé)任，區(qū)分行政壟斷的個(gè)人責(zé)任和單位責(zé)任，加大懲罰力度。另一方面，應(yīng)完善行政救濟(jì)法律制度，規(guī)定多種行政壟斷的法律救濟(jì)，讓行政壟斷的受害人可以提起行政訴訟，將行政行為包括特定的抽象的行為行為納入到行政訴訟范圍中，使上級(jí)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)能對(duì)行政壟斷進(jìn)行有效地監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)行使對(duì)行政壟斷的最終審查權(quán)。

第三，設(shè)立專門的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。我國目前多頭國家機(jī)關(guān)分別執(zhí)法的局面，存在著分工不明確導(dǎo)致執(zhí)法效率不高、出現(xiàn)交叉執(zhí)法協(xié)調(diào)難度大等問題。專門的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與一般的政府部門相比，其反壟斷意識(shí)更強(qiáng)，他們自然會(huì)關(guān)注各種壟斷案件，從而能夠及時(shí)處理和糾正各種行政壟斷行為。建立反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制，獨(dú)立、專門的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有利于提高反行政壟斷的效率和執(zhí)法權(quán)威，保障執(zhí)法的公正性，避免受地方政府及其所屬部門的不當(dāng)干涉。專門反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立對(duì)地享有對(duì)壟斷案件進(jìn)行調(diào)查、取證、處罰等權(quán)力，以便更有力地進(jìn)行反行政壟斷執(zhí)法。〖=D（〗學(xué)術(shù)探討〖=〗〖=S（〗學(xué)術(shù)探討〖=〗