弱勢群體社會保障制度的健全和完善

摘要：當代世界著名哲學家、倫理學家羅爾斯的正義理論的核心是兩個正義原則，這兩個正義原則是建構社會基本制度的所必須遵循的準則。只有建立在兩個正義原則基礎上的社會制度才是正義的。第一個原則被稱為“平等的自由原則”，第二個原則分成兩部分，一是“差別原則”，二是“公平的機會平等原則”。差別原則是羅爾斯正義理論核心和靈魂的兩個原則的重要內容之一。基于差別原則的社會最低保障制度要“適合最不利者”即社會弱勢群體的“最大利益”，而且要隨著社會財富的增加而變化，這樣才是正義的。當前社會保障制度要強化對農民、農民工、失地農民、城市無業人員以及殘疾人等弱勢群體的保護力度。

關鍵詞：弱勢群體；社會保障；差別原則

中圖分類號：C913.7

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544（2012）12-0185-04

一、羅爾斯基于差別原則的社會最低保障思想

當代世界著名哲學家、倫理學家羅爾斯（John Rawis）在《正義論》中提出“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”“某些法律和制度不管他們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造和，廢除。”這表明，羅爾斯所討論的正義是一種制度德性。這是因為在羅爾斯那里社會是一種公平合作體系。社會基本制度往往決定著由社會合作產生的利益的劃分，更直接地說是確定著人們的權利和責任，影響著人們的生活前景，“它的影響十分深刻并自始至終”。正是在這個意義上，羅爾斯強調正義在社會建制中比“效率”、“穩定”具有更根本的優先地位，是“首要價值”。因此，可以說，羅爾斯研究的正義是一種社會正義。在這種社會正義理論中，包含著社會最低保障的觀念，沒有最低社會保障的社會正義是不可想象的，或者說社會最低保障具有維護社會正義的重要功能。這里的問題不在于要不要社會保障。而在于支持社會最低保障的根據究竟是什么，或者說支持社會最低保障的根據怎樣才是正義的，以及在此基礎上構建一種什么樣的社會保障制度。

羅爾斯的正義理論的核心是兩個正義原則，這兩個正義原則是建構社會基本制度的所必須遵循的準則。在他看來，只有建立在兩個正義原則基礎上的社會制度才是正義的。第一個原則被稱為“平等的自由原則”，第二個原則分成兩部分，一是“差別原則”，二是“公平的機會平等原則”。這兩個原則不是用來直接分配福利的，而是通過體現這兩個正義原則的“背景制度”來實現的。也就是說。“背景制度”只要符合兩個正義原則，那么福利的分配就應該是正義的。

在羅爾斯看來，正義總意味著平等，所有的基本善都應該加以平等分配。他說：“所有的社會價值——自由和機會、收入和財富以及自尊的社會基礎——都應當加以平等的分配”。但事實上有些基本善是無法平等分配的，例如收入和財富。從現存的政治、經濟、文化和社會條件來看，完全意義上的平等是不可能的，這是因為：一方面，在市場經濟條件下，初次分配屬于微觀經濟行為，政府無法直接干預，而政府的作用僅限于再分配，但是再分配無法消除初次分配的巨大不平等的；另一方面，完全平等的分配會降低效率，進而影響公民的生活水平，效率對平等形成了約束。在這種情況下，問題變成了“在什么情況下一種不平等的分配能夠被稱為正義的”。對此，羅爾斯接著說：“除非對所有這些價值或任何一種價值的不平等分配有利于每一個人”。這就是羅爾斯“差別原則”要解決的問題。“差別原則”規定，一種不平等的社會安排只有符合最不利者的最大利益才能夠是正義的。

差別原則提出，處于社會底層的人們擁有最少的機會和權力、收入和財富，社會不平等突出地體現在他們身上。他們就是“最不利者”。差別原則是以最不利者為標準來安排社會經濟制度的，也就是說，一個正義的制度應該通過社會制度安排改善最不利者的處境，縮小他們與其他人之間的分配差距，使其具有更好的社會前景。差別原則允許財富和收入的不平等，但是，如果一種社會制度安排不得不產生不平等，那么它只有最大限度地增加最不利者的利益才是正義的。差別原則作為一種原則得以實現的“制度背景”就是社會最低保障。

傳統的觀點認為，建構社會最低保障制度的根據是基本需要，不同觀點的差別在于如何定義基本需要？有的學者把基本需要定義為生物學意義上的基本需要，也就是衣食住行等等，這種定義排除了人的社會性需要，把人類以及人類生活簡單化了。由于這種解釋的狹隘性，大多數學者使用“體面的生活”來定義基本需要。那么什么是“體面的生活”呢？米勒認為：“存在著對人類而言什么可以算作是最低限度的體面生活的共享的社會規范，通過援引這些規范，我們就能把那些防止人們滑落到這種最低限度之下的東西定義為需要。”按照這種說法，“體面的生活”依賴于共同的社會規范。但是這種共同社會規范是否存在還是一個問題，因此羅爾斯反對把最低社會保障建立這種基本需要之上，他說：“這種最低保障的概念是不清楚的，它所提出的指導方針并不能規定出一種非常明確的最低保障，相反，這種最低保障任何情況下都在某種程度上依賴于社會福利水平。”

實際上，羅爾斯并不是一般地反對把需要作為社會最低保障的根據。相反，羅爾斯認為政府中的“轉讓部門（負責社會最低保障）”應該高度重視需要的要求，保障某種必要的福利水平。這里的關鍵是，基于需要的社會最低保障是固定的，無論社會財富如何變化；基于正義的社會最低保障是變動的，其數額會隨著社會財富的增加而增加。也就是說，對于羅爾斯的“社會最低保障制度”，關鍵因素不是測量人們的福利水平以確定某種最低保障基準，而是不同群體之間的福利差距，它所關心的東西是不同群體之間的人際比較，而不是底層群體的福利水平。顯然這種社會最低保障制度是一種較高的保障水平。總的說來，羅爾斯的社會最低保障制度的根據主要是差別原則。

羅爾斯基于差別原則的社會最低保障制度與傳統上基于需要的社會保障存在著本質上的不同。建基于需要之上的社會保障的目的在于確定一種基準，這種基準不會隨著社會財富增加而變化，建基于差別原則之上的社會最低保障是變動的，會隨著社會財富的增加而增加，以保證不同社會群體之間存在過大的福利差距。這意味著差別原則基礎上的社會最低保障是有彈性的，既有利于解決當前的實際問題，也立足于長遠的發展，使社會保障制度切實發揮維護社會公平正義、共享國民財富的作用。

二、關注我國弱勢群體的社會保障訴求

弱勢群體是歐美學者和社會工作者在關注和研究弱勢群體社會公平問題時最早使用的概念，是指喪失勞動能力和缺乏獨立生活能力的人群，主要包括兒童、孤兒、老年人、殘疾人、精神病人、長期患病者。就我國的情況而言，學術界對弱勢群體的界定還存在著不同的認識，但從弱勢群體的基本構成來看，多數學者贊同根據國際社會政策和社會工作界的傳統將我國弱勢群體劃分為生理性弱勢群體和社會性弱勢群體兩大類。本文所說的弱勢群體也是指這兩類群體，其中生理性弱勢群體主要包括殘疾人、老年人和兒童；社會性弱勢群體包括農民、農民工、失地農民、城市無業人員等。這兩類人群所構成的弱勢群體收入最低，工作最不穩定。擁有最少的社會保障，生活非常貧困；在各級各類政府機構中。他們缺少自己的代表；在各種媒體和輿論平臺上，也少有他們的利益代表。就此而言，他們就是羅爾斯所說的“最不利者”，社會不公平嚴重地體現在他們身上。因此，健全和完善我國的社會保障制度，首要就是要關注、回應和解決弱勢群體的社會保障訴求。

（一）當前我國弱勢群體的社會保障現狀

2010年，溫家寶總理撰文指出：“總體上看，我國社會保障體系還不完善。主要問題是：城鄉社會保障發展不平衡，廣大農村地區嚴重滯后；一些基本保障制度覆蓋面比較窄，基金統籌層次低，保障水平不高。尤其是農民、農民工、被征地農民、城市無業人員和城鄉殘疾人等群體的社會保障問題比較突出。”這表明，一方面國家已經關注到弱勢群體的社會保障問題，另一方面也凸顯了弱勢群體社會保障問題的嚴重性。

首先，城鄉最低生活保障層次差異大。最低生活保障是國家和社會對家庭人均收入低于當地最低生活標準的人口提供幫助的制度安排，它在各項社會救助制度中處于核心和基礎地位。當前我國最低生活保障制度分為城市和農村兩個部分。根據中央政策研究室的研究，我國最低生活保障制度存在著總體救助標準偏低和保障待遇差距較大等突出問題。在總體救助標準方面，2010年、城市最低生活保障月均支付標準為251.2元，相當于當年城鎮居民人均每月可支配收入1592.4元的15.7％；農村最低生活保障月均支付標準為117元，相當于當年農民人均每月純收入493.2元的23.7％。在保障待遇差距方面，2010年，城市251.2元／人·月，農村117元／人·月，相差1.14倍。另外，根據褚福靈的研究，我國最低生活保障制度的覆蓋范圍有待拓寬，2009年，城市貧困保障覆蓋率為26.05％，處于較差水平；農村貧困保障覆蓋率為30.09％，處于一般水平。

其次，農民、農民工的社會保險覆蓋面有待拓寬。在養老保險方面，2009年城鄉養老保險參保率僅為32.08％，其中參加農村養老保險人數為7277.3萬人，領取養老金農民人數僅有1335.1萬人。2010年，參加養老保險的農民工只有3048萬人，占農民工群體的12.9％。在醫療保險方面，總體覆蓋面比較高，2009年城鄉醫療保險參保率達到92.60％，其中農民參加新型合作醫療的人數達到了83308.6萬人。但是由于新型合作醫療保險的屬地原則，極大地限制了農民工參與新型合作醫療保險，2010年，全國只有4544萬農民工參加醫療保險，占農民工群體的19.3％。在失業保險方面，2010年，全國共有1838萬農民工參加失業保險，只占農民工群體的7.8％。在工傷保險方面，2010年，全國共有6050萬農民工參加工傷保險，只占農民工群體的25％。綜上可以看出，農民和農民工在養老保險、醫療保險、失業保險和工傷保險等社會主要險種的參保率不高，這些主要的社會保障還沒有完全覆蓋到他們。

再次。失地農民社會保障問題比較突出。失地農民是我國工業化、城鎮化進程中出現的數量龐大的弱勢群體。據專家測算，目前我國失地農民累計不少于4000萬人，僅“十一五”期間每年新增失地農民約200萬人。按照《全國土地利用總體規劃提要》，到2030年，我國占用的耕地將超過5450萬畝，失地或部分失地的農民將超過7800萬。相比于數量龐大的失地農民及其擴大化趨勢，目前，失地農民除了受惠于農村新型合作醫療基本解決了看病問題外，他們的養老保險和失業保險還沒很好地解決。據國家統計局對2942個失地農戶抽樣調查，得到征地安置的失業農民僅占2.7％，外出務工、從事農業生產和失業占97.3％。在抽樣調查中，有60％失地農民生活困難，沒因失地影響基本生活的只占30％；有81％的失地農民對未來生活擔憂，其中擔憂養老占72.8％、經濟來源占63％、醫療占52.6％。農民失去土地，就失去了最寶貴的家庭財富，失去了安身立命、生存發展的就業崗位，失去了上能養老、下能撫幼的長期生活保障資源。要使農民得到廣泛、持久、可靠的保障，必須建立政府主導的失地農民社會保障體系。

最后，面向城鄉殘疾人的社會保障不足。我國是世界上殘疾人口最多的國家，大約有8300萬人，約占全國總人口的6％，他們是典型的弱勢群體。殘疾人的社會保障水平從某種意義上標志著我國社會保障水平的總體狀況和社會的文明程度。根據中國殘疾人聯合會公布的《2010年度中國殘疾人狀況及小康進程監測報告》，當前，面向城鄉殘疾人社會保障存在的主要問題是：（1）殘疾人總體生活水平與社會平均水平差距較大。2009年我國全面建設小康社會實現程度已達77.1％，比2010年殘疾人小康實現程度57.4高出19.7個百分點。雖然兩套指標體系不完全相同，但也能反映出兩者之間存在較大差距。（2）殘疾人社會保險覆蓋率低。2010年，全國城鎮殘疾人參加養老、醫療兩大基本社會保險的覆蓋率為60.9％，比全國的67.8％（估算）低6.9個百分點，與實現95％覆蓋率的小康目標仍有較大差距。問題更為嚴重的是，2010年仍有23.9％的城鎮殘疾人沒有參加任何一種社會保險。（3）醫療救助和生活救助需求迫切。2010年，城鎮54.3％、農村63.5％的殘疾人有醫療救助需求，城鎮48.7％、農村66.2％的殘疾人有生活救助需求。

（二）弱勢群體社會保障缺失可能引發的社會后果

弱勢群體社會保障的缺失或者弱勢群體得不到有效的社會保障，不僅違背了社會公平正義，而且影響社會和諧，甚至可能引發消極的社會后果。

首先，弱勢群體問題影響社會的和諧發展。縱觀世界各國，凡是和諧的社會都必然有一個比較完整的社會保障體系。社會主義和諧社會的核心是社會各方面經濟利益的協調，而社會保障制度是協調社會不同階層、不同群體利益關系的重要制度。弱勢群體的大量存在是經濟利益關系失調的重要表現，國家必須完善覆蓋城鄉全體居民的社會保障體系，從社會整體層面回應和解決弱勢群體的利益訴求，形成弱勢群體與社會其他群體較為融洽的利益關系，唯有如此，構建和諧社會才有堅實的社會基礎，構建和諧社會才不是無源之水、無本之木。正是在這個意義上，鄧小平突出強調了共同富裕的大原則，他說：“我的一貫主張是，讓一部分人、一部分地區先富起來，大原則是共同富裕。一部分地區發展快一點，帶動大部分地區，這是加速發展、達到共同富裕的捷徑”。

其次，弱勢群體問題直接危及社會政治穩定。弱勢群體的經濟承受力低、風險抵御力弱、相對剝奪感強，極易因“水桶效應”而成為社會動蕩的“火藥桶”。美國學者伊莎貝拉指出：“假如越來越多的人被排斥在能夠創造財富的、有報酬的就業機會之外，那么，社會將分崩離析，而我們從進步中獲得的成果將付諸東流。”例如，部分拉美國家貧富差距過大，兩極群體的優勢和劣勢不斷積累，處于不利地位的弱勢群體由于缺乏政治、經濟和文化資源而遭到主導群體的排斥，社會的安全運行長時期得不到保證。弱勢群體作為社會合作體系中的成員，是我國社會主義政權穩定的重要支撐，是“載舟之水”，是我們一切事業的基礎。弱勢群體問題如若不能得到有效的解決，則勢必影響我國的社會政治穩定。

吳鵬森還使用了“社會報復”的概念來說明這個問題。他認為，由于社會的忽視和不公正，導致弱勢群體無法生存或應得利益嚴重受損，從而使它們通過另外一些社會機制給整個社會的秩序和發展帶來嚴重的破壞因素或消極影響。使得社會為了解決這些問題不得不付出更大的代價。其中犯罪、暴亂、政治反抗甚至發動革命就是“社會報復”的一種類型。

三、強化社會保障制度對弱勢群體的保護力度

以差別原則為基礎的社會最低保障制度建構必須以符合社會最不利者——弱勢群體的最大利益才是正義的。并且隨著綜合國力的不斷提升，弱勢群體的保障水平也要隨著財富的增加而提高，以保證弱勢群體與其他社會群體之間不產生過大的福利差距。這也是我國提倡的包容性增長的理念是相容的。包容性增長理念基本的含義就是公平合理地分享經濟增長。就此而言，政府必須采取行之有效的措施，強化社會保障對弱勢群體的保護力度。

（一）完善最低生活保障制度，保障城鄉困難群眾生活質量

一是強化政府財政對最低生活保障事業的投入責任。目前由于我國采用中央財政和地方財政分級負擔資金投入方式。因此，要進一步建立穩定的低保資金投入保障機制，將低保資金納入各級財政預算，實現與財政收入的同步增長，逐步提高低保資金占國內生產總值和財政支出的比例；要進一步明確中央和地方政府在低保資金投入方面的責任分擔比重，加大中央和省級財政轉移支付力度，解決財政困難地區的低保資金短缺問題。二是建立科學的最低生活保障標準制定機制，綜合考慮國際經驗和我國的實際情況，采用國際貧困線法，適時對現行最低生活保障制定機制作出改革和完善，比例可適當低于經合組織國家的水平。通過這種新機制，逐步提高最低生活保障標準，更好地保障現有低保對象的基本生活，同時也能夠將本應得到救助的低保邊緣家庭納入低保覆蓋范圍。三是完善最低生活保障標準調整機制。為使弱勢群體的基本生活不受市場價格波動的強烈沖擊，同時能夠分享經濟社會發展的成果，需要根據經濟發展、生活水平、物價上漲等方面對最低生活保障標準及時作出調整。要以年度為單位，按照當地當年國內生產總值、財政收入、居民收入、居民消費等指標的增長幅度，確定下一年度最低生活保障標準的提升比例。

（二）完善主要社會保險制度，保障農民、農民工社會權益

一是積極探索新型農村社會養老保險制度。按照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的要求，加強新型農村社會養老保障制度試點工作，及時總結經驗，逐步推開。加大中央和地方各級財政對新農保建設的支持力度，切實增加補貼投入，調動參保農民持續繳費的積極性。二是建立適合農民工特點的養老保險制度。按照“低費率、廣覆蓋、可轉移、能銜接”的要求，制定實施適合農民工收入低、流動性強等特點的參加養老保險辦法，著力提高農民工的參保率，切實維護他們的社會保障權益。簽訂勞動合同并與企業建立穩定勞動關系的農民工，要按照國家規定明確用人單位繳費責任，將其納入企業職工基本養老保險制度。三是完善新型農村合作醫療制度。要打破以家庭為單位參保的限制，對于那些在外地務工的農民工，可以允許參加單位所在地的城鎮職工基本醫療保險。四是擴大失業保險范圍。要突破城鄉二元分割的障礙，改變“只保城鎮不保農村”的不合時宜做法，使失業保險的覆蓋范圍進一步擴展到城鄉全體居民，實現應保盡保。五是實施和完善由企業負擔的工傷保險政策。農民工所在的企業必須根據企業所處行業風險的大小為農民工繳納工傷保險費用，一旦漏保，企業應負全部責任。

（三）逐步建立失地農民社會保障體系，保障失地農民的基本生活

采取循序漸進的方式逐步建立失地農民的社會保障體系，主要是從最低生活保障養老保險和就業入手，實現最基本的保障。在此基礎上，可以根據具體情況，采取靈活多樣的保障方式。確保失地農民生活水平隨著經濟發展而提高。一是把失地農民納入城鎮最低生活保障的覆蓋范圍。失地農民的大部分都居住在城鎮，應該把他們納入城鎮社保范圍之中，使他們得到最基本的生活保障。二是建立失地農民的社會養老保險制度。建立失地農民的社會養老保險要分清對象。對于已經就業的，歸入城鎮職工養老保險制度；對尚未就業的應建立有別于城鎮的統賬結合養老保險模式。由于單靠國家財政撥款或農民自行負擔的辦法行不通，必須通過多渠道的資金籌集方式來解決問題。資金的來源：政府承擔部分可在每年年度財政或從土地出讓金中按比例列支；村集體承擔部分可從土地補償費中開支；個人承擔部分可從安置補助費中列支。此外，還應從土地出讓金中提取部分資金用于建立被征地農民的社會保障風險準備金。三是建立城鄉一體化的就業機制。適當實施保護性就業措施，如企業招用失地農民，并簽訂一定期限勞動力合同的可以享受一定補貼；政府要積極創造就業崗位。優先安排失地農民；在征地時，可同征地單位協商，在同等條件下盡可能優先考慮被征地農民；對吸納失地農民達到一定數量的二、三產業應給予必要的政策優惠等。

（四）完善殘疾人社會保險政策，保障殘疾人基本生活

政府要進一步完善城鄉殘疾人參加社會養老、醫療等保險的優惠措施，提高社會保障在殘疾人群體中的覆蓋率和保障水平。一是全面提高殘疾人社會保險的覆蓋水平。貫徹落實相關的政策法規，切實保障就業殘疾人與其他社會成員平等享受社會保險的權利；通過鼓勵、推動和扶持殘疾人就業，提高殘疾人群體的參保率；對貧困殘疾人參加社會保險，政府要給予相應的補貼，提高他們參加社會保險的能力；通過大力發展社會化的保險事業，鼓勵暫時或永久喪失勞動能力的殘疾人分享社會保險的利益。二是推動各地區殘疾人社會保障制度的均衡發展。國家在社會保險政策、資金方面應當有意識地向廣大經濟發展水平較低的后發地區傾斜，促進該地區殘疾人社會保險覆蓋水平的盡快提高。三是完善分類救助，提高對無勞動能力的重度殘疾人的救助標準。殘疾人分類救助包括兩層含義：首先，殘疾人與其他弱勢群體相比具有自身的特殊性，因而需要獲得一些特殊服務，如醫療救助、康復等；其次，殘疾人群體內部也需要根據殘疾等級、殘疾類型、職業特征等因素實施不同的救助標準。

責任編輯 王友海