建國(guó)以來國(guó)家對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)政策變遷

摘要：我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵時(shí)期。這需要農(nóng)村剩余勞動(dòng)力能夠自由、有序地流動(dòng)，影響、制約農(nóng)村勞動(dòng)力能否流動(dòng)以及如何流動(dòng)的關(guān)鍵是國(guó)家對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的政策。建國(guó)以來，基于時(shí)代要求和發(fā)展理念的變化，國(guó)家對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的政策經(jīng)歷了允許農(nóng)民自由流動(dòng)、嚴(yán)格控制農(nóng)民流動(dòng)、引導(dǎo)農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移、支持農(nóng)民工異地流動(dòng)、引導(dǎo)農(nóng)民工市民化等諸多反復(fù)與變化。在不同的歷史階段，農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)轉(zhuǎn)移表現(xiàn)很不均衡，帶有非常鮮明的時(shí)代特征。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村勞動(dòng)力；流動(dòng)；國(guó)家政策；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

中圖分類號(hào)：D663.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544（2012）12-0168-06

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入以社會(huì)建設(shè)為戰(zhàn)略重點(diǎn)的新階段。消除不合理的城鄉(xiāng)二元體制，解決三農(nóng)問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是黨和政府的時(shí)代使命。三農(nóng)問題的核心是農(nóng)民問題。農(nóng)民問題的關(guān)鍵是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題。人多地少、農(nóng)業(yè)收益低下的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)給了農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)、從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)大壓力和動(dòng)力。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)現(xiàn)多數(shù)鄉(xiāng)村人口的城市化是解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的根本出路。這就需要農(nóng)村剩余勞動(dòng)力能夠自由、有序地流動(dòng)。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的誘因相當(dāng)復(fù)雜，影響、制約農(nóng)村勞動(dòng)力能否流動(dòng)以及如何流動(dòng)的關(guān)鍵是國(guó)家對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的政策。由于國(guó)家在建國(guó)之初確立了城鄉(xiāng)二元體制，延續(xù)至今尚未根本化解，導(dǎo)致制度與政策壁壘長(zhǎng)期難以消除，農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)與轉(zhuǎn)移充滿波折，加劇了三農(nóng)問題的復(fù)雜性及其解決難度。進(jìn)入新世紀(jì)以來，國(guó)家的發(fā)展理念由以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)并重，國(guó)家對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的政策不斷向前推進(jìn)。

一、對(duì)于國(guó)家農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)政策的歷史時(shí)期劃分

建國(guó)以來，國(guó)家對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的政策經(jīng)歷了允許農(nóng)民自由流動(dòng)、嚴(yán)格控制農(nóng)民流動(dòng)、引導(dǎo)農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移、支持農(nóng)民工異地流動(dòng)、引導(dǎo)農(nóng)民工市民化等諸多反復(fù)與變化。根據(jù)黨的發(fā)展理念的變化。可將國(guó)家對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)政策的歷史劃分為兩個(gè)時(shí)期。第一時(shí)期為1949-1999年，在這一時(shí)期，黨和國(guó)家工作的主要目標(biāo)是大力發(fā)展生產(chǎn)力，進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)，改變國(guó)家貧窮落后的局面。改革開放后，這一理念被進(jìn)一步明確為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。該時(shí)期國(guó)家農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)政策制定與變化的內(nèi)在邏輯是服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)尤其是工業(yè)化建設(shè)的需要。第二時(shí)期為2000年至今，中央根據(jù)新世紀(jì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，破解三農(nóng)難題，全面建設(shè)小康社會(huì)，提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的發(fā)展理念，社會(huì)建設(shè)逐漸成為黨和國(guó)家工作的主要目標(biāo)和戰(zhàn)略重點(diǎn)，國(guó)家的農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)政策制定與變化的內(nèi)在邏輯是服務(wù)于社會(huì)建設(shè)尤其是城鄉(xiāng)一體化的大局。

二、第一個(gè)時(shí)期：服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)家農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)政策

這一時(shí)期跨越毛澤東時(shí)期、鄧小平時(shí)期兩個(gè)重要階段。兩代領(lǐng)導(dǎo)人都把以工業(yè)化為中心的經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為黨和國(guó)家工作的主要任務(wù)，甚至把它上升為工作中心。根據(jù)國(guó)家具體政策的變化，這一時(shí)期可以劃分為六個(gè)階段。

（一）1949-1952年：國(guó)家允許農(nóng)村勞動(dòng)力自由流動(dòng)

1 國(guó)家對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的政策及其主要原因。建國(guó)后的短暫時(shí)期內(nèi)，國(guó)家保障人民“居住和遷徙的自由”，允許農(nóng)村勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)和轉(zhuǎn)移。這主要是政治和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面的因素使然。第一，新政權(quán)為了凸顯自身制度與政策的優(yōu)越性，需要與舊政權(quán)劃清界線，解除民國(guó)時(shí)代的保甲制度對(duì)底層民眾的枷鎖。已有研究往往忽略了這一重要的政治原因。新政權(quán)在建國(guó)時(shí)制定的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》以及1954年憲法都明確表明要保障人民的“居住和遷徙的自由”。在1950年11月召開的全國(guó)治安行政工作會(huì)議上，公安部長(zhǎng)羅瑞卿強(qiáng)調(diào)：“戶籍工作有一條基本原則，就是保障人民的自由、對(duì)人民要寬，給以合法的最大方便。”第二，國(guó)家借鑒一些發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是蘇聯(lián)的歷史經(jīng)驗(yàn)，制定了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)尤其是重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)趕超策略，這需要大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這是最主要的原因。早在新中國(guó)成立前。毛澤東就清醒地意識(shí)到。工業(yè)化是中國(guó)擺脫落后挨打命運(yùn)、改變貧窮落后面貌、走向繁榮富強(qiáng)的基本途徑。他多次闡述了通過實(shí)現(xiàn)工業(yè)化使中國(guó)擺脫貧窮落后面貌并自立于世界民族之林的宏偉目標(biāo)。基于此，建國(guó)后，國(guó)家明確制定了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)尤其是重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)趕超策略，提出了在城市發(fā)展民族工商業(yè)、在農(nóng)村發(fā)展“富農(nóng)經(jīng)濟(jì)”，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)市場(chǎng)交換的“新民主主義”經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。在這一時(shí)期，國(guó)家加強(qiáng)了國(guó)防工業(yè)建設(shè)和以冶金、機(jī)械等為主的重工業(yè)建設(shè)以及相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施、能源以及原材料工業(yè)建設(shè)。蘇聯(lián)也大規(guī)模向中國(guó)進(jìn)行設(shè)備轉(zhuǎn)移性的投資，援助中國(guó)建設(shè)諸多重點(diǎn)工程，這都需要投入大量勞動(dòng)力。另外，從1950年起，國(guó)家鼓勵(lì)城鄉(xiāng)之間自發(fā)的市場(chǎng)交易，促進(jìn)城鄉(xiāng)交換和市場(chǎng)繁榮。

2 農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)轉(zhuǎn)移概況。國(guó)家允許乃至鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力自由流動(dòng)的政策為農(nóng)民提供了流動(dòng)的政策空間，農(nóng)民向城鎮(zhèn)流動(dòng)乃至遷移的自由度較大，出現(xiàn)了農(nóng)民向城市第一次大規(guī)模的人口遷移。1952年全國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到7163萬(wàn)，比1949年增加1398萬(wàn)，增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)人口很大部分來自于鄉(xiāng)村。

（二）1953-1957年：國(guó)家控制農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)

1 政策變化及其主要原因。1953年4月后，國(guó)家允許農(nóng)民自由流動(dòng)的政策逐漸發(fā)生變化，開始控制農(nóng)民流動(dòng)（盡管1954年通過的憲法依然表明要保障人民居住和遷徙自由）。政策變化的主要原因?yàn)椋旱谝唬?952年“五反”運(yùn)動(dòng)的開展導(dǎo)致城鎮(zhèn)工商業(yè)萎縮、市場(chǎng)蕭條，大量工商戶歇業(yè)停產(chǎn)，城市就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，三四月間全國(guó)出現(xiàn)失業(yè)高峰。第二，之前涌入城市的大量農(nóng)村人口在引發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困難的同時(shí)導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口激增，城鎮(zhèn)勞動(dòng)力剩余擴(kuò)大。生活用品供求緊張。城鄉(xiāng)沖突逐漸突出。第三，重工業(yè)優(yōu)先的趕超戰(zhàn)略嚴(yán)重違背了資源比較優(yōu)勢(shì)原則，與國(guó)家當(dāng)時(shí)的資源稟賦水平、資源動(dòng)員能力發(fā)生了嚴(yán)重的沖突，工業(yè)生產(chǎn)的原始資本積累難度極大。另外，國(guó)家繼續(xù)工業(yè)化尤其是重工業(yè)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略尚未充分展開，資本加密排除勞動(dòng)的現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)。

為了支持沒有自生能力的重工業(yè)的發(fā)展，需要人為降低重工業(yè)化的成本。同時(shí)提高國(guó)家的資源動(dòng)員能力，包括為重工業(yè)發(fā)展提供廉價(jià)的勞動(dòng)力、資金、原材料等。鑒于當(dāng)時(shí)國(guó)情，實(shí)現(xiàn)（重）工業(yè)化所需的大量資金，除了依靠蘇聯(lián)援助和工業(yè)內(nèi)部積累，資本積累的任務(wù)主要落到了農(nóng)業(yè)和農(nóng)民身上。為此，國(guó)家全面排斥市場(chǎng)機(jī)制的作用，加強(qiáng)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)的計(jì)劃性。為保障城鎮(zhèn)和工業(yè)化的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，自1953年10月起，中央逐步實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷與憑票定量供應(yīng)制度。至1955年11月，全國(guó)城鎮(zhèn)統(tǒng)一執(zhí)行這兩項(xiàng)政策。1956年，伴隨著社會(huì)主義改造的完成，國(guó)家確立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。同時(shí)，國(guó)家開始干預(yù)農(nóng)民進(jìn)城，控制農(nóng)民向城鎮(zhèn)的流動(dòng)。1953年4月，政務(wù)院發(fā)布《勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，表明國(guó)家開始反對(duì)、限制農(nóng)民盲目流入城市，農(nóng)民流動(dòng)難度增大。從1956年12月到1957年12月，國(guó)務(wù)院及其內(nèi)設(shè)部門先后發(fā)布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》等7個(gè)政策文件（見表1），文件的內(nèi)容和措辭越來越嚴(yán)厲，最后發(fā)展到嚴(yán)格禁止城市部門私自向農(nóng)村招工和私自錄用盲目流入城市的人員。勞動(dòng)力資源配置基本納入行政性的計(jì)劃調(diào)節(jié)之中。

2 農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)轉(zhuǎn)移概況。國(guó)家限制農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的政策增加了農(nóng)民流動(dòng)和遷移的困難，但農(nóng)民依然有流動(dòng)和遷移的機(jī)會(huì)，這主要是城鎮(zhèn)企業(yè)帶來的。盡管重工業(yè)建設(shè)會(huì)出現(xiàn)資本加密排除勞動(dòng)的現(xiàn)象。但工業(yè)化與城市建設(shè)仍需投入大量勞動(dòng)力。城鎮(zhèn)企業(yè)既要降低生產(chǎn)成本又要滿足生產(chǎn)配額，它們不愿意雇用城市職工人數(shù)，更愿意用廉價(jià)的農(nóng)村勞動(dòng)力來替代，于是企業(yè)或主動(dòng)或被迫去農(nóng)村招募低薪的“盲流”、“臨時(shí)職工”。“盲流”、“臨時(shí)職工”即最初意義上的農(nóng)民工。再加上其它渠道，在1952-1957年，“大約有2000多萬(wàn)農(nóng)民工已經(jīng)自由流動(dòng)進(jìn)入城市”。1952年大陸城鎮(zhèn)人口為7163萬(wàn)，1957年增加到9949萬(wàn)。新增加的城鎮(zhèn)人口、職工絕大部分來自農(nóng)村。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，一批轉(zhuǎn)化為城市居民，享有較充分的市民權(quán)利，一批作為農(nóng)民臨時(shí)工而存在，這就是最初意義上的農(nóng)民工。由于城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)過快，國(guó)務(wù)院在1955年曾將一批農(nóng)民遣返農(nóng)村。

（三）1958-1983年：國(guó)家嚴(yán)格限制農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)

這個(gè)階段時(shí)間跨度很長(zhǎng)，可以分為1958-1978、1979-1983年兩個(gè)小階段，每個(gè)階段政策變化的主要原因差別很大。

1 第一階段：1958-1978年。（1）政策變化及其主要原因。1956年后，中蘇關(guān)系逐步惡化，蘇聯(lián)逐漸停止援助，政府缺乏擴(kuò)大再生產(chǎn)能力，計(jì)劃中的社會(huì)主義工業(yè)化過程出現(xiàn)波折。國(guó)家確立了政府主導(dǎo)、自力更生的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，但工業(yè)體系內(nèi)生的“資本排斥勞動(dòng)”的機(jī)制以及之前涌入的大量農(nóng)村人口又使城鎮(zhèn)就業(yè)、生活用品供應(yīng)、交通、醫(yī)療等不堪重負(fù)。國(guó)家確立了“以扭曲產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價(jià)格的宏觀政策環(huán)境，高度集中的資源計(jì)劃配置制度，以及沒有自主權(quán)的微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制為特征的三位一體模式”來推進(jìn)工業(yè)化建設(shè)。1958年1月，新中國(guó)第一部戶籍制度《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》頒發(fā)，以法律形式對(duì)人口流動(dòng)、戶口遷移－尤其是由農(nóng)村遷往城市、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口、小城鎮(zhèn)遷往大城鎮(zhèn)－做了嚴(yán)格限制，并對(duì)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)密計(jì)劃，實(shí)施嚴(yán)格控制。國(guó)家藉此確立了比較完整的戶籍管理制度，嚴(yán)格的戶籍制度和與其相配套的農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度、生活用品定量供給制度、就業(yè)制度、住房制度以及教育制度緊密結(jié)合，在農(nóng)村和城市之間構(gòu)筑了一道無(wú)形的高墻，基本上堵死了農(nóng)民自由流入城市的通道（1975年憲法甚至取消了之前遷徙自由的條款）。這個(gè)政策一直持續(xù)到1983年。國(guó)家對(duì)城市和鄉(xiāng)村、對(duì)城市市民和鄉(xiāng)村農(nóng)民實(shí)行兩種有差異的制度和政策，即“一國(guó)兩策”，建立在城鄉(xiāng)二元體制上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正式形成。同年，北戴河會(huì)議決定在全國(guó)農(nóng)村建立人民公社，以高度組織化的體制大規(guī)模地集中農(nóng)村最多的勞動(dòng)力，把它變成替代資本投入的要素。

通過以上政策措施，政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品定價(jià)，形成工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”，獲取大量農(nóng)業(yè)剩余、廉價(jià)原材料，為工業(yè)生產(chǎn)提供原始資本積累：還利用農(nóng)民為城市提供穩(wěn)定的農(nóng)副產(chǎn)品和廉價(jià)勞動(dòng)力，從而推動(dòng)了工業(yè)化的繼續(xù)開展。（2）農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)概況。1958-1978年是中國(guó)的逆城市化階段，大量城市人口回流鄉(xiāng)村，盲目流入城市的大批農(nóng)村人口被遣返回原籍。1959-1960年“從城里遷出2000萬(wàn)人”。1961-1964年，全國(guó)被精簡(jiǎn)的2500多萬(wàn)城鎮(zhèn)人口中，約有1000多萬(wàn)為新近流入城市的農(nóng)村人口。逆城市化政策導(dǎo)致城鎮(zhèn)新增人口主要源于自然增長(zhǎng)，但人口回流鄉(xiāng)村又導(dǎo)致城市勞動(dòng)力緊缺。因此這一時(shí)期，盡管農(nóng)民流動(dòng)缺乏制度與政策空間，但城市招農(nóng)民工的現(xiàn)象依然存在。為了保證臨時(shí)性、季節(jié)性的生產(chǎn)和工作的需要，節(jié)省人力、財(cái)力以及適當(dāng)安排社會(huì)勞動(dòng)力，1962年10月起，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)使用臨時(shí)職工的暫行規(guī)定》、《中央直屬煤礦企業(yè)招用勞動(dòng)力的暫行規(guī)定》等文件，允許國(guó)營(yíng)企業(yè)、國(guó)營(yíng)事業(yè)單位、國(guó)家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體使用臨時(shí)職工。在一些體力要求較高的行業(yè)以及艱苦行業(yè)，國(guó)家招工的大門向農(nóng)民敞開，如煤礦工作人員“主要是從農(nóng)村中招用自愿到煤礦工作的農(nóng)民”，礦山井下工人、森林采伐工人和鹽業(yè)工人在農(nóng)村的子女可以頂替或優(yōu)先錄用。但招工手續(xù)的審查相當(dāng)嚴(yán)格，按規(guī)定，凡在農(nóng)村招用長(zhǎng)期職工（包括學(xué)徒工），必須報(bào)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民委員會(huì)安排進(jìn)行。同時(shí)，企業(yè)更愿意裁減城市職工人數(shù)，用廉價(jià)的農(nóng)村勞動(dòng)力來替代。“文革”時(shí)期，“經(jīng)城市勞動(dòng)部門批準(zhǔn)而被允許進(jìn)入城市的農(nóng)民多達(dá)1300萬(wàn)到1400萬(wàn)之巨”，其中相當(dāng)一批農(nóng)民被轉(zhuǎn)為正式工。

2 第二階段：1979-1983年。（1）政策延續(xù)主要原因。1976年10月，“文革”結(jié)束，黨中央開始撥亂反正。1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)作出了改革開放的戰(zhàn)略決策，黨和國(guó)家的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。改革首先在農(nóng)村和國(guó)有企業(yè)展開。國(guó)家改變了農(nóng)村舊的經(jīng)營(yíng)管理體制，逐步解散人民公社。農(nóng)村率先改革，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性，解決了農(nóng)產(chǎn)品供給問題，推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革開放之初，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅度的提高和農(nóng)村生產(chǎn)力的釋放所產(chǎn)生的強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)力量，暫時(shí)弱化了農(nóng)民向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的沖動(dòng)。1980年，黨中央允許私人投資和經(jīng)營(yíng)企業(yè)。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有了向城鎮(zhèn)流動(dòng)的政策空間。由于城市的商品糧和副食品供給能力還比較低，大量的農(nóng)村人口涌入城市，不僅會(huì)加重城市負(fù)擔(dān)，還影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。此外，城市的就業(yè)問題非常突出，企業(yè)、事業(yè)單位冗員充斥，大量待業(yè)人員等待安置，因知青返城、干部職工“摘帽”落實(shí)政策等因素，“全國(guó)城市約有2000萬(wàn)人需要安置就業(yè)”。解決城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的就業(yè)安置問題是政府考慮的重點(diǎn)，農(nóng)民大量進(jìn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的條件還不成熟，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和就業(yè)制度還缺乏根本改變的條件。因此國(guó)家繼續(xù)采取了嚴(yán)格限制農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)的政策。1980年的全國(guó)勞動(dòng)就業(yè)工作會(huì)議及其后下發(fā)的文件《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)工作的意見》（1980年）、《關(guān)于廣開門路，搞活經(jīng)濟(jì)，解決城鎮(zhèn)就業(yè)問題的若干決定》（1981年）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》（1981年），解開了對(duì)城鎮(zhèn)職工流動(dòng)的禁錮，但要求地方通過發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)和興辦社隊(duì)企業(yè)，就地安置農(nóng)村多余勞動(dòng)力，控制農(nóng)村人口盲目流入大中城市，嚴(yán)格控制使用農(nóng)民工，清退來自農(nóng)村的計(jì)劃外用工，加強(qiáng)戶口和糧食管理。（2）1979-1983年農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)概況。改革開放初期，盡管國(guó)家政策使得農(nóng)民流向城市非常困難，但農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的規(guī)模仍不斷擴(kuò)大。1978-1980年，“非農(nóng)業(yè)人口增加了一千八百萬(wàn)人（不包括自然增長(zhǎng)）。1980年末全民所有制單位通過各種形式使用的農(nóng)村勞動(dòng)力共有931萬(wàn)人（不包括招收的固定工）”。如以出縣為流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)尚未形成大規(guī)模，改革之初全國(guó)流動(dòng)的農(nóng)村人口不超過200萬(wàn)人。

由此可見，在1958-1983年期間，國(guó)家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元體制，在完成工業(yè)原始積累、構(gòu)建工業(yè)體系的同時(shí)，基本上把農(nóng)村勞動(dòng)力禁錮在農(nóng)村。農(nóng)民缺乏轉(zhuǎn)化為市民的政策、途徑、能力，除了參軍、升學(xué)和招工等有限途徑。基本上不能進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)定居。多數(shù)農(nóng)民只有對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行過密化經(jīng)營(yíng)，付出了邊際報(bào)酬遞減的代價(jià)，邊際報(bào)酬幾近于零，但農(nóng)民一直沒有放棄沖破原有規(guī)則的努力，這也為后來出現(xiàn)“民工潮”涌現(xiàn)埋下了伏筆。

（四）1984-1988：國(guó)家引導(dǎo)農(nóng)民工向小城鎮(zhèn)流動(dòng)

1984年，“農(nóng)民工”作為對(duì)農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力的稱謂開始出現(xiàn)，這一群體在此后的國(guó)家發(fā)展中扮演了極為重要的角色。

1 政策變化及其主要原因。首先，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率繼續(xù)增長(zhǎng)，農(nóng)作物產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)。1984年，農(nóng)業(yè)特大豐收，改革開放后第一次出現(xiàn)農(nóng)民賣糧難。農(nóng)民有了更強(qiáng)的沖破原有規(guī)則的壓力，這進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民自發(fā)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在經(jīng)營(yíng)、加工等領(lǐng)域?qū)ふ揖蜆I(yè)機(jī)會(huì)。農(nóng)村此前將近30年積淀的約2億勞動(dòng)力迫切需要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。國(guó)家將農(nóng)村勞動(dòng)力限制在農(nóng)村的歷史行為已經(jīng)難以繼續(xù)。其次，改革開放繼續(xù)深入。農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格逐步放開，國(guó)家允許農(nóng)民可在一定范圍內(nèi)自主決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，允許農(nóng)民進(jìn)入城市銷售鮮活農(nóng)產(chǎn)品。打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、讓農(nóng)民進(jìn)城開始提上歷史進(jìn)程。1984年起，黨中央和國(guó)務(wù)院出臺(tái)系列文件，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城的作用進(jìn)行了正面肯定，允許農(nóng)村勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)流動(dòng)，允許貧困地區(qū)對(duì)城市勞務(wù)輸出（見表2），提出了允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的原則性要求：規(guī)定凡申請(qǐng)到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營(yíng)能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口，及時(shí)辦理入戶手續(xù)，發(fā)給《自理口糧戶口簿》，統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口，并配以配套措施，這為農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)轉(zhuǎn)移及市民化打開了關(guān)閉已久的閘門。它表明實(shí)行了26年的限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的管理制度與政策開始松動(dòng)，公民獲得了不充分的遷徙與定居的權(quán)利。這為農(nóng)民工大規(guī)模流動(dòng)提供了制度與政策空間。農(nóng)民流動(dòng)有了充分的動(dòng)力和適宜機(jī)會(huì)，經(jīng)濟(jì)作物種植迅速增多，販運(yùn)、經(jīng)商現(xiàn)象大量出現(xiàn)，大量農(nóng)民走出鄉(xiāng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)。中國(guó)社科院張雨林教授1984年在《社會(huì)學(xué)通訊》發(fā)表文章，首次將其稱為“農(nóng)民工”，隨后被大量引用。

副食品和日用工業(yè)品憑票憑證供應(yīng)制度的存在使得本階段的農(nóng)民工以就地流動(dòng)、轉(zhuǎn)移為主。城鄉(xiāng)二元體制的存在使得戶籍制度沒有根本松動(dòng)，糧食、油料等物資的計(jì)劃分配體制沒有根本改進(jìn)。農(nóng)民很難進(jìn)城安居就業(yè)，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和其它生產(chǎn)要素很難向鄉(xiāng)村以外的地區(qū)和部門轉(zhuǎn)移。農(nóng)民基于生存理性，就地辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，自發(fā)地向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，摸索出了“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的鄉(xiāng)村工業(yè)化模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速興起。80年代中期后。農(nóng)村第一步改革完成，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革重心轉(zhuǎn)向城市。城市積極發(fā)展非國(guó)有經(jīng)濟(jì)，城市二三產(chǎn)業(yè)的大步發(fā)展需要大量勞動(dòng)力，再考慮到東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，這給了農(nóng)民更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。1985年的一號(hào)文件允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商、城鎮(zhèn)房屋的租賃與買賣開始進(jìn)行。農(nóng)民的地區(qū)交流、城鄉(xiāng)交流和貧困地區(qū)勞務(wù)輸出得到允許。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖繼續(xù)發(fā)展，但其吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的速度已明顯減慢。在農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來越重的形勢(shì)下，一批農(nóng)民趁著新一輪加快改革加速發(fā)展的勢(shì)頭，開始尋求異地打工而不是就地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的道路。農(nóng)民工的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和流動(dòng)進(jìn)入較快增長(zhǎng)的時(shí)期，民工潮開始出現(xiàn)。

2 農(nóng)民工流動(dòng)概況。在國(guó)家政策的允許和支持下。大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、流入城鎮(zhèn)。農(nóng)民工以空前的規(guī)模和速度向農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，“1984-1988年間。累計(jì)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力5566萬(wàn)人，平均每年轉(zhuǎn)移1113萬(wàn)人，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力總量平均每年增長(zhǎng)23.11％”。1988年，外出就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)超過2000萬(wàn)人。這一階段為農(nóng)村勞動(dòng)力的超常規(guī)流動(dòng)轉(zhuǎn)移時(shí)期，但主要是向小城鎮(zhèn)流動(dòng)轉(zhuǎn)移、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中就業(yè)，在城市定居成為市民的比例很少。而進(jìn)城農(nóng)民工在我國(guó)特殊的制度安排和政策設(shè)計(jì)下，很難改變農(nóng)民身份、獲得市民身份，難以被城市認(rèn)同接納，處在體制的邊緣、產(chǎn)業(yè)的邊緣、城鄉(xiāng)的邊緣，農(nóng)民工問題由此產(chǎn)生。

（五）1989～1991：國(guó)家控制農(nóng)民工跨地區(qū)流動(dòng)

1 政策變化及其主要原因

第一，前期農(nóng)民工大規(guī)模流動(dòng)引起交通運(yùn)輸、社會(huì)治安、勞動(dòng)力市場(chǎng)管理等諸多不適應(yīng)。第二，1988年國(guó)家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)通貨膨脹，國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)整，加強(qiáng)了對(duì)跨地區(qū)農(nóng)民工流動(dòng)的管理。1989年3月起，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格控制民工外出的緊急通知》等文件（見表3），要求各地政府嚴(yán)格控制當(dāng)?shù)孛窆っつ客饬鳎龑?dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力“離土不離鄉(xiāng)”，因地制宜地發(fā)展林牧副漁，沿著正確方向辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，開展多種服務(wù)業(yè)，搞好農(nóng)村建設(shè)，使農(nóng)村富余勞動(dòng)力就地消化和轉(zhuǎn)移，防止出現(xiàn)大量農(nóng)民工盲目進(jìn)城找活干的局面。對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，要運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)的手段和搞好宣傳教育，實(shí)行有效控制、嚴(yán)格管理。同時(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)90年代初期一度出現(xiàn)了不太景氣的局面，相當(dāng)多的集體企業(yè)轉(zhuǎn)制、倒閉，大批流動(dòng)的農(nóng)民工被迫返回農(nóng)業(yè)。

2 農(nóng)民工流動(dòng)概況。在國(guó)家政策限制下，“約有一千多萬(wàn)農(nóng)民工被壓縮回農(nóng)村”。“全國(guó)累計(jì)轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力296萬(wàn)人，平均每年只增加99萬(wàn)人，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力總量每年僅增長(zhǎng)11％，農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化率出現(xiàn)了下降的局面”。但此時(shí)的政策調(diào)整并沒有像以往那樣一刀切地清理清退農(nóng)民工，而是加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)民工盲目外出流動(dòng)的管理，保留了大部分允許農(nóng)民工流動(dòng)的政策和措施，因此農(nóng)民工本地流動(dòng)的規(guī)模依然龐大。

（六）1992-1999年：國(guó)家規(guī)范農(nóng)民工流動(dòng)

鄧小平南巡講話以及黨的十四大將改革開放推向深入，國(guó)家對(duì)農(nóng)民工的政策調(diào)整為“鼓勵(lì)、引導(dǎo)和實(shí)行宏觀調(diào)控下的有序流動(dòng)”，農(nóng)民工大規(guī)模的跨地區(qū)流動(dòng)常態(tài)化。

1 政策變化及其主要原因。1992年，憑票供應(yīng)制度基本取消，農(nóng)民進(jìn)城打工可以直接用貨幣購(gòu)買食品和生活必需品。鄧小平南巡講話和黨的十四大正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)，對(duì)經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)進(jìn)步起到了關(guān)鍵的推動(dòng)作用，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長(zhǎng)期。國(guó)家對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)及市民化政策逐漸發(fā)生變化，從控制盲目流動(dòng)到鼓勵(lì)、引導(dǎo)和實(shí)行宏觀調(diào)控下的有序流動(dòng)，開始實(shí)施以就業(yè)證、卡管理為中心的農(nóng)民工跨地區(qū)流動(dòng)的就業(yè)制度，并對(duì)小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度進(jìn)行了改革。1994年勞動(dòng)部出臺(tái)《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》、1995年中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見》，首次規(guī)范流動(dòng)就業(yè)證卡、暫住證管理制度，兩者作為流動(dòng)就業(yè)的有效證件。在實(shí)踐中，農(nóng)民工除須持有身份證外，還被要求辦理就業(yè)證、務(wù)工證、流動(dòng)人員婚育證明、暫住證。1997年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，進(jìn)行戶籍管理制度改革，允許已經(jīng)在縣城、集鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口辦理城鎮(zhèn)常住戶口，以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就近、有序地向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

2 農(nóng)民工流動(dòng)概況。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和國(guó)家政策的引導(dǎo)下，“離土又離鄉(xiāng)，進(jìn)廠又進(jìn)城”的農(nóng)民工大量出現(xiàn)，中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)進(jìn)入了一個(gè)高潮期，當(dāng)時(shí)每年猛增一千多萬(wàn)人，90年代外出就業(yè)農(nóng)民工年均增長(zhǎng)15％，1997年以后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況欠佳，又有大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城鎮(zhèn)。“據(jù)2000年第五次人口普查，離土離鄉(xiāng)進(jìn)入城鎮(zhèn)在二三產(chǎn)業(yè)單位打工的農(nóng)民工約為八千萬(wàn)人。農(nóng)民工正在逐漸演變?yōu)楣と穗A級(jí)的主力軍”。需要指出的是，90年代后期國(guó)營(yíng)企業(yè)改革，大量城市職工下崗或者失業(yè)，實(shí)施再就業(yè)工程成為各級(jí)地方政府的重要任務(wù)。在此背景下，雖然國(guó)家強(qiáng)調(diào)要根據(jù)城市及發(fā)達(dá)地區(qū)的需要，合理引導(dǎo)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，但部分省市卻出臺(tái)了限制農(nóng)民工進(jìn)城及外來勞動(dòng)力務(wù)工的規(guī)定和政策。本來1997年在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)的勞力首次降到占總勞力50％以下，1999年因勞力向農(nóng)業(yè)回流又恢復(fù)到占50％以上，一直到2003才重新降到占總勞力50％以下。

三、第二個(gè)時(shí)期：服務(wù)于社會(huì)建設(shè)戰(zhàn)略重點(diǎn)的國(guó)家農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)政策

進(jìn)入新世紀(jì)，尤其是“十六大”以來，黨中央提出了建設(shè)和諧社會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。國(guó)家進(jìn)入以經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展為工作中心的新時(shí)期。國(guó)家對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的政策更加注重公平，積極推動(dòng)農(nóng)民工市民化。

（一）政策變化及其主要原因

由于國(guó)家長(zhǎng)期以來對(duì)于農(nóng)民工的政策有失公正，使得農(nóng)民工在制度上被邊緣化，農(nóng)民工問題日益嚴(yán)重。阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移，影響了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，并威脅了城鄉(xiāng)的和諧與穩(wěn)定，成為我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)的重大現(xiàn)實(shí)問題。新世紀(jì)以來，社會(huì)建設(shè)成為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)。國(guó)家深入改革城鄉(xiāng)分割體制，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，化解“三農(nóng)”問題。國(guó)家對(duì)農(nóng)民流動(dòng)的限制越來越少，逐步推動(dòng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化，更加重視轉(zhuǎn)移過程中的公平、融合問題，積極推進(jìn)就業(yè)、保障、戶籍、教育、住房、小城鎮(zhèn)建設(shè)等方面的配套改革。農(nóng)民流動(dòng)、遷移的自由得到尊重與保障，相應(yīng)的公共服務(wù)與社會(huì)保障越來越完善。

2000年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)，并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面給予與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實(shí)行歧視性政策，不得對(duì)在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民收取城鎮(zhèn)增容費(fèi)或其他費(fèi)用。這標(biāo)志著我國(guó)流動(dòng)人口政策開始進(jìn)入公平階段。

2001年3月，全國(guó)人大通過《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》，強(qiáng)調(diào)要打破城鄉(xiāng)分割體制，逐步建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系，改革城鎮(zhèn)戶籍制度，推動(dòng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步一體化，取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)、定居的不合理限制。2001年3月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的各種不合理限制，積極推進(jìn)就業(yè)、保障、戶籍、教育、住房、小城鎮(zhèn)建設(shè)等多方面的配套改革。2001年10月，中央政府開放縣以下戶口限制，隨后一些沿海省份允許省內(nèi)人口自由遷徙。

2001年12月，我國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期，這進(jìn)一步推動(dòng)和引導(dǎo)了農(nóng)民工的流動(dòng)。2002年，各地清理對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的不合理限制，改善農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工環(huán)境。2002年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院的《關(guān)于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》提出了對(duì)農(nóng)民工“公平對(duì)待，合理引導(dǎo)，完善管理，搞好服務(wù)”的十六字方針。2003年4月，國(guó)務(wù)院公布《工傷保險(xiǎn)條例》，首次將農(nóng)民工納入保險(xiǎn)范圍。2003年6月，國(guó)務(wù)院頒布《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，廢止了沿用多年的收容遣送制度。2006年1月，《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》頒布，這是國(guó)務(wù)院制定的全面研究解決農(nóng)民工問題的重要指導(dǎo)性文件。《意見》指出，政府要切實(shí)保障農(nóng)民工合法權(quán)益，改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力合理有序轉(zhuǎn)移，進(jìn)而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程。2010年中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》提出要“著力采取有針對(duì)性的措施，解決新生代農(nóng)民工問題”。使農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工問題提到了前所未有的高度。

（二）農(nóng)民工流動(dòng)概況

在中央和地方的積極推動(dòng)下，農(nóng)民工愈來愈多地離開鄉(xiāng)村。據(jù)農(nóng)業(yè)部、勞動(dòng)社會(huì)保障部等有關(guān)部門估計(jì)，2002年離土離鄉(xiāng)的農(nóng)民工約為9460萬(wàn)。2006年，農(nóng)村外出從業(yè)勞動(dòng)力達(dá)到13181萬(wàn)人。到2011年，全年農(nóng)民工總量為25278萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)4.4％。其中，外出農(nóng)民工15863萬(wàn)人，增長(zhǎng)34％。目前，農(nóng)民工數(shù)量增長(zhǎng)穩(wěn)中趨緩，結(jié)構(gòu)性供求矛盾開始突出，農(nóng)村勞動(dòng)力供求關(guān)系從長(zhǎng)期“供過于求”轉(zhuǎn)向“總量過剩，結(jié)構(gòu)短缺”，招工難開始由沿海擴(kuò)散到內(nèi)地。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上可見，前30余年，國(guó)家對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)整體上以限制甚至制止為主，農(nóng)民基本失去了流動(dòng)和遷移的自由；中間約20年，國(guó)家的政策從限制農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)到允許農(nóng)民流動(dòng)，從控制農(nóng)民工盲目流動(dòng)到規(guī)范流動(dòng)和實(shí)施有序化工程，從限制農(nóng)民遷移到有限度地允許農(nóng)民遷移，農(nóng)民逐漸獲得了流動(dòng)的自由，但遷移的自由主要停留在小城鎮(zhèn)層面。通過以上政策措施，政府獲取了大量農(nóng)業(yè)剩余，城市居民獲得了穩(wěn)定的農(nóng)副產(chǎn)品，工業(yè)生產(chǎn)獲得了原始資本積累、廉價(jià)原材料和廉價(jià)勞動(dòng)力，工業(yè)化得以開展，最終創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)騰飛的奇跡，極大地提高了國(guó)家的綜合國(guó)力。同時(shí)。也要看到。國(guó)家對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的政策的出發(fā)點(diǎn)是國(guó)家的工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)超越戰(zhàn)略，在一定程度上，它不可避免地犧牲了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民，農(nóng)民為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了卓越的貢獻(xiàn)與巨大的犧牲。導(dǎo)致了三農(nóng)問題的產(chǎn)生與嚴(yán)重，城鎮(zhèn)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各種社會(huì)矛盾日益突出和嚴(yán)重。新世紀(jì)以來，國(guó)家逐步推動(dòng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步一體化，逐漸消解城鄉(xiāng)二元體制形成的制度與政策壁壘，注重保障農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會(huì)保障權(quán)利、政治參與權(quán)利等，農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力及其子女獲得了更真實(shí)、更充分的流動(dòng)與遷徙的自由，農(nóng)民工的市民化過程加速推進(jìn)。農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移正在進(jìn)入一個(gè)嶄新的發(fā)展時(shí)期。不過，作為世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移任務(wù)依然艱巨而繁重。

責(zé)任編輯 王友海