謹防貨幣化車改成“分錢盛宴”

中國正在為長期形成的官本位文化付出代價，而公車改革為其中之一。隨著近期溫州車改的出臺，這個中國特色的“國家級難題”再度吸引了社會的眼球。不難發現，溫州其實并沒有什么新鮮做法，無非都是十數年來不少地方“貨幣化車改”的翻版。根據有關公開資料，1993年廣東東莞市沙田鎮是這種方法的始創者。此后在全國各地得到普遍效仿。雖然也有其他探索，但是因為“貨幣化車改”使公務員得到不少額外收入，因此是迄今為止各地比較普遍的做法。不管對此改革有多少肯定和褒獎，我一直認為貨幣化車改至少有如下六個問題需要進一步回答。

問題一：車改決策程序是否合理？車改是一次針對特權福利陋習的革除，是社會利益公平性的一次調整，方向肯定對頭。但是其敏感程度高，操作技術細節復雜，涉及公權部門每一個人的利益，所以如何決策很重要。這就像蓋一棟樓房開頭鋪下去的第一塊基石，決定了整棟建筑今后的壽命。車改的目標是要既降低財政負擔，又促進公眾對公權的信任，提升官民之間的和諧程度。從這個要求來看，政策制定的參與者，不僅要有黨政部門自己，還要有社會公眾和管理專家、法律專家的介入，更要經過人民代表大會的正規莊嚴程序。而目前許多地方已經出臺的車改決策，基本上沒有遵循決策的民主和科學程序，看不到公眾的聲音，聽不到專家的意見，也沒有立法機構的出場。主宰改革的基本都是直接利益相關者們的自說自話、自我決定，尺度高低和補貼多少終歸還是自己說了算。這種自己分粥自己喝的游戲，很容易使車改扭曲，結果是從根本上影響車改尺度的公平性、合理性和可信性。

問題二：車改補貼標準是怎么來的？大多數地方是通過與官員級別高低對應的貨幣補貼來進行車改。以溫州為例，從處長到辦事員一共七檔，最高的處長一級每年補貼37200元。也就是說一年365天無論是上班還是不上班，每天要補102塊錢。這相當于以現在7元錢一升的汽油計算，這個官員每天都要開車走145公里遠的路。這個數字也意味著，僅是這個職位的車改補貼都要比我國城鎮人口2011年平均年收入還要高出17200元。在這里，合理與否暫且不說，僅僅是補貼額度的依據就很值得追問。公務用車是一種交通運載工具，如果做得合理與公道，只能用出行頻率與距離來衡量。在黨委、政府、人大、政協，以及工青婦、事業單位等不同性質的機關之間，在各機關的不同部門之間、在領導和領導之間以及個人和個人之間，大家在出差公干的頻率和遠近上，在上下班的距離上都千差萬別，很難整齊劃一。目前來看，這個最為重要的量化指標基本無法得到反映，倒是與之關系不大的官位級別高低成為各地最省事也是最關鍵的補貼尺度。這種官本位、一刀切的與實際情況不符合的標準，如何能夠讓外部和內部各方人士心服口服？如何有助于實現機關內外的和諧呢？

問題三：車輛拍賣過程是否透明？溫州市共106家行政單位、207家事業單位，12000多人，有1790多輛公車。涉及車改的1300輛分批拍賣，留下300輛左右執法執勤公車，另外200余輛作為溫州公務用車服務公司用車。人們反映此次公車拍賣價格奇低，215輛車起拍均價3萬，成交均價5萬元。最低的一輛車5000元，最高的是17萬元賣出一輛2011年的三菱越野車。當地政府說成交總價比起拍總價高出61.92%，但是仍然引起社會公眾的質疑：評估公司是否低估；拍賣是否內部控制；公布信息是否屬實；過程有無欺詐游戲等等。作為如此大規模的拍賣，為了防止國有資產流失，為了做到客觀公正，必須有和二手車市場的標桿比對，必須做到全程透明和嚴格監督。包括車輛的排量和配置，購置價款和使用年限，車輛評估公司評估師的資料和評估價格，拍賣公司的資料和介紹，車輛拍賣的監督者及監督程序，車輛拍賣起拍價和成交價，車輛拍賣后的去向，車輛拍賣所得錢款的使用等等，都應當通過媒體在合理時間范圍內公而告之。如果這些做不到，就很難保證不以極低的價格進行內部轉讓，使車改變成瓜分國有資產。關于這一點，僅僅用一個“成交總價比起拍總價高了61.92%”是解釋不清楚的。

問題四：公務員拿了補貼卻逃避公務怎么辦？車改中無論怎樣規定“直接打入公務員的市民卡不能取現”，實際并不能避免變成公務員腰包里的個人收入。問題是在這個規定后面，還可能衍生出另外的問題，就是既拿補貼又逃避公務。這在一些單位領導身上已經發生。比如，車改后，為了減少個人支出，有的領導盡量少出公差，或者依靠電話工作，或者讓下級過來。實在沒有辦法必須出差時，也是利用自己的職權，讓部下屬員或者基層單位出車接送。還有就是車改后，一些領導或者不習慣自己開車，或者不會開車，或者不想自己花錢開車，在這種情況下，可能會誘發一種新的溜須拍馬和賄賂風氣。比如某些下屬為了從上司那里得到提拔重用等好處，會千方百計通過獻車伺候而親近討好領導；比如有的企業為了從領導那里獲得某種資源分配方面的優勢，會提供隱蔽的車輛服務等等。針對這種漏洞，溫州市提出了“四不準”，南京浦口區下發了“七不準”。我的看法是，由貨幣化補貼引發出來的水漲船高的規定除了增加管理成本外，很難預期會有令公眾滿意的長遠效果。

問題五：車改是否獲得了理想效益？怎樣才算是一個成功的車改？有兩個標準需要考慮，一個是車改后和車改前的公車支出是多了還是少了；一個是社會公眾對車改的措施是否認可和支持，比較而言后者更為重要。以溫州為例，從財政支出來看，根據《溫州市發改委公務用車制度改革實施方案》，溫州市發改委系統156人每月發放總額135000元，年發放162萬元，人均車貼1萬多元。但在車改前，該系統2011年費用支出為133萬元，顯示車改后比車改前每年還多支出近30萬元的車補，這是成功還是不成功呢？更為值得關注的是，社會上對這種貨幣贖買的做法多有批評：首先，本來是對一種不應有的公車腐敗進行根治，現在卻堂而皇之的要納稅人為腐敗和特權來買單；其次是公務員無論遠近都借此機會要領數額不菲的路補。現在如此高的補貼存在變相福利之嫌；還有，即便車改后真的如當地說的那樣降低了支出，如果這種降低是以部分領導干部大幅度增加收入為條件，那也不符合帕累托最優標準。車改帶來的新的利益分配不公，將會進一步刺激官民關系的惡化。

問題六：各地各行其是走出偏差如何挽回？從廣東東莞市沙田鎮的車改算起，我國已經有了19年的車改歷史。對公車腐敗，不少地方政府都根據所了解的國外好的經驗，尋求適合自己的解決方案。目前看，主要做法一是貨幣化補貼，二是集中管理，三是給公車貼身份，第四是用GPS監控。其中集中管理的代表是云南，但因為補貼不論級別高低每月只補貼400元，因而各地不愿意學習；用GPS和貼標識進行監督不能觸及根本最終也難以實行。唯獨貨幣化補貼因為具有“摸著金磚過河”的誘惑力，成為多數地方的基本模式。如果像云南那樣象征性補貼也就罷了，但實際情況是絕大多數地方將車改做成了一場官員的“分錢盛宴”。這就使初衷良好的車改埋下了差之毫厘失之千里的隱患。經濟學的“路徑依賴”理論告訴我們，任何事情的開始都至關重要，如果第一步錯了又不能及時修正，類似于物理學的一種慣性會將事情帶上一條不歸之路。現在中國的車改就是處在這樣一個關口，很值得高度重視。

我國是一個大一統的體制而不是地方自治的體制。中央對于牽一發而動全身的大事不能太過于放任和遲緩。地方政府可以先行先試，但是在國外經驗的啟發和國內探索的是非曲直已經明朗，特別是根據官階來變相加薪正在成為車改主流做法的情況下，中央政府有必要承擔責任，制定方案，糾正偏差，統一尺度。就具體方案而言，可對不能配備公車的公務員，每月適額發放經得起驗證的上下班交通補助；鼓勵駕駛私車出公差，可對過路費、過橋費、加油費、停車費和勞務費等實報實銷；也可把公車組織起來成立租賃公司，像出租公司一樣市場化運營。唯一的差別是優先滿足政府公務員出差預約使用，所發生的費用由公務使用者承擔。總的原則就是，嚴格按照現有公車配備的規定砍掉違規用車，堅決杜絕車改演變成“分錢盛宴”。中央政府職能部門應盡快總結國內外做法，在先前出臺的有關規定、條例、細則基礎上，組織實際工作者和法律以及管理學專家，通過科學民主程序，盡快制定權威的公車改革實施辦法，用一套公平、合理、正確、有效的規定來統一各地的公車改革，真正讓好事辦好，給社會一個滿意的交代。

（作者為國家行政學院公共管理學部副主任、教授）

責編/劉建 美編/石玉