央地財(cái)事權(quán)矛盾催生政令不暢

障礙九 政令不暢

25.6%的受調(diào)查者選擇“政令不暢”，該項(xiàng)得票率列科學(xué)發(fā)展十大障礙第九位

表現(xiàn)：近年來(lái)，中央制定了不少好政策，然而，很多政策付諸實(shí)踐后的效果并不理想，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)定的政策目標(biāo)。

癥結(jié)：主要在于政策執(zhí)行階段出現(xiàn)了偏差，即地方政府在執(zhí)行政策過(guò)程中，用自己的一套政策替代既定政策，對(duì)符合自身利益的政策就充分執(zhí)行，對(duì)不符合自身利益的政策就予以曲解變形，也就是我們通常所說(shuō)的“上有政策，下有對(duì)策”。

一句話(huà)點(diǎn)評(píng)：明確各級(jí)政府的權(quán)責(zé)分配，才能建構(gòu)現(xiàn)代政府的權(quán)能體系。

當(dāng)前中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)矛盾的幾個(gè)方面

1994年以來(lái)，中央政府掌握財(cái)政大權(quán)，地方政府背負(fù)實(shí)際的管理重任，在這種財(cái)權(quán)與事權(quán)倒掛的“壓力型體制”下，地方政府不得不在執(zhí)行中央政府制定的公共政策時(shí)從自身利益出發(fā)，替代、曲解中央制定的政策，以增加地方財(cái)政收入，減少其事權(quán)壓力。具體來(lái)說(shuō)，中央政府與地方政府在財(cái)權(quán)與事權(quán)上的矛盾及其原因主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

財(cái)權(quán)劃分不合理。地方政府財(cái)權(quán)小，但實(shí)際管理的事務(wù)多，財(cái)政收支不平衡，致使地方政府有意代替、曲解中央政府制定的政策。分稅制改革后，中央政府和地方政府財(cái)政收入的劃分比例出現(xiàn)了明顯的轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年中央與地方財(cái)政收入劃分比例約為34：60，而到2000年這一比例變?yōu)?2：48，2004年為55：45。2011年全國(guó)公共財(cái)政收入10.37萬(wàn)億元，其中地方收入5.24萬(wàn)億元，占全國(guó)公共財(cái)政收入總量的50.5%，這是自1999年以來(lái)地方財(cái)政收入占全國(guó)公共財(cái)政收入的比例首次超過(guò)50%。不僅如此，地方政府和基層政府享有的財(cái)政權(quán)在實(shí)施過(guò)程中尚有許多困難。如，地方政府稅收困難，“縣鄉(xiāng)征收的稅種除了營(yíng)業(yè)稅所占的比重超過(guò)20%外，其他稅種所占比重都低于10%”。

事權(quán)關(guān)系不明確。中央政府與地方政府各自沒(méi)有明確的、固定的事權(quán)范圍，這也就失去了劃分財(cái)權(quán)的依據(jù)。中國(guó)對(duì)中央政府和地方政府分別管轄的領(lǐng)域做了原則性規(guī)定，而在中央與地方政府共同承擔(dān)的公共事務(wù)上卻主要依賴(lài)地方財(cái)政支出。從近幾年幾項(xiàng)共管的公共事務(wù)上中央和地方財(cái)政投入的比率就可見(jiàn)一斑，如：教育，中央投資占8.2%，地方投資占91.8%；科技，中央占63.5%，地方占36.5%；衛(wèi)生，中央占2.8%，地方占97.2%；等等。

中央政府與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)比例不協(xié)調(diào)。近年來(lái)，地方財(cái)政收入逐年降低，而地方政府的財(cái)政支出卻幾乎沒(méi)有變化，一直徘徊在70%左右。分稅制改革前，地方政府用68.4%的財(cái)政收入負(fù)擔(dān)59%的相對(duì)支出責(zé)任，分稅制改革后，地方政府用不足50%的財(cái)政收人支撐了70%的財(cái)政支出責(zé)任。1994—2002年期間中央財(cái)權(quán)平均為52%，地方財(cái)權(quán)平均為48%，中央事權(quán)平均為30%，地方事權(quán)平均為70%。以農(nóng)村義務(wù)教育資金的投資比例為例，中央政府負(fù)擔(dān)的部分占2%，省和地區(qū)負(fù)擔(dān)11%，縣和縣級(jí)市負(fù)擔(dān)9.8%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)了全部的78.2%，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)合計(jì)為87%。

缺乏穩(wěn)定而有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。在中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)矛盾的背后不僅僅是利益分配不均，更有中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展面臨的困難。財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系其實(shí)就是中央與地方政府關(guān)系的核心內(nèi)容，取決于國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式，而在中國(guó)這樣中央集權(quán)的單一制國(guó)家，政府間關(guān)系的發(fā)展與變化，主要取決于中央政府對(duì)集權(quán)和分權(quán)關(guān)系的調(diào)節(jié)以及對(duì)地方行政建制的調(diào)整。改革開(kāi)放前后，政府間的關(guān)系波動(dòng)較大，時(shí)而集權(quán)，時(shí)而分權(quán)，缺乏穩(wěn)定而有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。現(xiàn)行稅制一定程度上解決了舊問(wèn)題，卻又帶來(lái)了新問(wèn)題。

如何建構(gòu)現(xiàn)代政府權(quán)能體系

借鑒國(guó)外的一些經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，調(diào)整中國(guó)中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的基本思路大致如下：

要有戰(zhàn)略路線(xiàn)圖。法國(guó)在地方分權(quán)的改革步驟上，首先對(duì)中央和地方政府進(jìn)行功能定位，其次進(jìn)行具體的職責(zé)分配，歷經(jīng)三十多年才完成了中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的改革。中國(guó)中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的改革也是如此。中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)改革關(guān)系到中國(guó)政府治理績(jī)效，是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展的重要因素。因此，從戰(zhàn)略角度考慮改革中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，首先要確定一個(gè)明確而科學(xué)的改革戰(zhàn)略路線(xiàn)圖。明確中央政府、地方省、市、縣及基層政府各自的功能定位，建構(gòu)中國(guó)的現(xiàn)代政府權(quán)能體系。

要把它提高到國(guó)家政治體制改革的戰(zhàn)略高度，將之法律化、制度化。先將改革以一般法律的形式規(guī)定下來(lái)，然后上升到憲法的高度，這是法國(guó)地方分權(quán)改革的成功經(jīng)驗(yàn)。法國(guó)1982年制定頒布了《關(guān)于市鎮(zhèn)、省、大區(qū)權(quán)利和自由法》，1983制定了兩部有關(guān)國(guó)家與領(lǐng)土單位權(quán)限分配的法律，1984年1月26日制定了關(guān)于地方公共職能地位的法律，1988年1月5日制定頒布了《改善地方分權(quán)法》，2003年3月28日制定頒布了《關(guān)于共和國(guó)地方分權(quán)組織法》，最后在憲法中明確了中央與地方權(quán)限的配置。中國(guó)中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)改革也需要憲法和其他法律的護(hù)航。首先要有專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)性質(zhì)、中央和地方的權(quán)利與義務(wù)、職責(zé)與權(quán)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)等關(guān)系。其次，等時(shí)機(jī)成熟時(shí)將中央與地方關(guān)系的新原則寫(xiě)入憲法的有關(guān)條款中。

重新配置中央與地方的事權(quán)，合理界定各級(jí)政府的職能。在事權(quán)配置上，法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是政府遵循“從屬原則”，即“越是高層的權(quán)力越處于低層地位”和“權(quán)限整體轉(zhuǎn)移原則”，以避免出現(xiàn)權(quán)限不清。按照建立現(xiàn)代政府體系的要求，今后中國(guó)中央與地方政府事權(quán)配置原則可以是：在中央確保國(guó)家主權(quán)獨(dú)立、完整，國(guó)家政令暢通統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，積極下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)給地方，特別是縣市政府，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性。合并以至最后撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、地級(jí)市政府，將政府體系建立在中央政府、省市自治區(qū)政府、縣市政府等三級(jí)政府的基礎(chǔ)上，將來(lái)中央政府掌握政治、經(jīng)濟(jì)、行政、軍事、社會(huì)、文化等方面的宏觀(guān)管理權(quán)，省市自治區(qū)政府主要保留政治、行政權(quán)和少部分經(jīng)濟(jì)權(quán)、文化權(quán)，大部分經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的規(guī)劃和管理權(quán)應(yīng)該下放到縣市政府，這樣才有真正的“縣域經(jīng)濟(jì)”、“縣域文化”。

增加地方財(cái)政自主權(quán)，構(gòu)建規(guī)范的政府收支體系。目前，法國(guó)地方政府的收入來(lái)源中，地方稅收收入已占到總收入的 50％以上，國(guó)家援助和其他政府補(bǔ)貼占到30％左右。這樣不僅提升了法國(guó)地方政府的財(cái)政收入，而且使地方政府有較大的自由決策權(quán)。中國(guó)要對(duì)中央稅和地方稅的稅種劃分和共享稅種的分成比例進(jìn)行微調(diào)，并加以法律化、制度化，要規(guī)定地方政府舉債的上限或禁止自己隨意舉債，從而，一方面，使所有引起領(lǐng)土單位支出增加的權(quán)限新設(shè)或擴(kuò)展，都伴隨有法律確定的收入，另一方面，避免地方政府的隨意舉債危及國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)和金融安全。

加大稅收和財(cái)政改革力度，完善財(cái)稅管理與監(jiān)督體制。一是稅收與稅制改革：調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大稅基、調(diào)整稅率、公平稅負(fù)、提高征管效率、建立科學(xué)的個(gè)人所得稅制、清理和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策等；二是完善財(cái)政支出管理體制：深化預(yù)算管理和執(zhí)行改革，強(qiáng)化政府采購(gòu)的公開(kāi)、公正，強(qiáng)化人大的財(cái)政監(jiān)督職能等。不僅要完善中央的財(cái)政管理與監(jiān)督體制，同時(shí)要加強(qiáng)省以下地方財(cái)政管理體制改革。“特別是改變省、市集中財(cái)力過(guò)多的情況，增強(qiáng)基層活力”。

注意了上述問(wèn)題，就可以一定程度上避免“上有政策，下有對(duì)策”的情況，有效克服落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的體制、機(jī)制和行為障礙。

（作者為北京師范大學(xué)政治學(xué)與國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、博導(dǎo)，北京師范大學(xué)博士后崔恒對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）

責(zé)編/徐艷紅 美編/李祥峰