中國城市化進程中的政府行為研究

摘要：本文通過回顧和梳理我國城市化的四個階段，即1949-1958年有限干預的城市化啟動階段、1958-1978年過度干預的城市化劇烈波動階段、1978-1992年適度干預的城市化較快發展階段以及1992年以來政府引導和市場調節齊頭并進的城市化加速發展階段，考察了政府在城市化過程中的行為特征，指出我國城市化的發展路徑呈現出政府主導的顯著特點，并進一步總結提出，政府對城市化的主導是必要的，政府行為是推動中國城市化的關鍵力量。

關鍵詞：城市化；政府行為；歷史考察；政府行為；啟示

中圖分類號：F299

一、建國以來中國城市化進程中政府行為的歷史考察

中國城市起源于公元200年以前，在中國古代社會，中國城市屢歷枯榮，長安、開封、大都等都曾盛極一時。但是在漫長的古代社會，兩千年的城市化進程幾乎徘徊不前。新中國成立后，社會經濟政治環境發生了根本性變化，城市化建設開始進入了一個新時期。結合中國的宏觀經濟發展形勢、城市化自身的發展軌跡以及政府在其中的行為特征等因素，本文將我國城市化大致劃分為四個階段，即1949-1958年有限干預的城市化啟動階段、1958-1978年過度干預的城市化劇烈波動階段、1978-1992年適度干預的城市化較快發展階段以及1992年以來政府引導和市場調節齊頭并進的城市化加速發展階段。

（一）1949-1958年有限干預的城市化啟動階段

新中國成立之初，我國進入過渡階段，社會經濟發展較為協調。通過沒收官僚資本、控制經濟命脈、穩定市場物價等一系列措施，城市經濟得到恢復和發展。城市建設、教育文化、醫療衛生等有了迅速的發展。

黨的七屆二中全會提出了“黨的工作重心由農村轉向城市”的主張。1953-1957年，國家實施國民經濟第一個“五年計劃”，推行城市對農村開放的政策，積極吸收農民進城和進工廠礦區就業，大大推動了城市化的健康發展。這一時期的特點是工業化領跑城市化（黃小晶，2006）。由于當時確定了重工業優先發展的戰略，國家運用強大的行政力量，通過計劃手段，使得城市的布局、生產資料以及人力資源的配置等都緊緊圍繞工業的布局展開。當時工業采取了分散布局的政策，形成了東北、華北和華東的上海、華中的武漢、西南的重慶、西北的蘭州、西安等工業化投資的重點區域，而這也相應地成為當時城市化發展的重點區域。與此同時，確立了城市的高就業、低工資政策，相繼實行了基本生活用品低價政策、農產品統購統銷政策、城市職工工資以外的福利制度。為了保證這些政策的推行，政府進一步采取了城鄉隔絕的發展方式，包括阻止農村生產要素自由流動的人民公社制度、城市勞動工資控制制度，旨在阻斷人口和勞動力資源在城鄉之間、地域之間自由流動的戶籍制度以及糧油供應、勞動用工、社會福利、教育等方面的政策。但在城市化取得重大進展的同時，一些制約之后城市化健康發展的問題和矛盾也開始累積，如生產資料的社會主義改造后，基本上消滅了私營經濟和城市個體經濟，形成了單一的所有制結構，不利于增加就業，影響了對農村勞動力的吸納能力，城市化的進一步發展受到很大制約；農業勞動生產率和商品率低下對整個國民經濟和城市化發展的制約作用日益凸現，等等。

（二）1958-1978年過度干預的城市化劇烈波動階段

這一時期可分為兩個小階段，即1958-1965年階段和1966-1978年階段。

1958-1965年期間，城市化的進程呈現出大起大落的軌跡。政府對城市化表現出過度干預的情形，減少城市人口、反城市化、城鄉一體化發展是這一時期中國城市化政策的主要特點。

1958-1960年，中國開展了盲目“超英趕美”的大躍進運動和人民公社化運動，中國的城市化進程也隨之進入了一個大躍進階段。盡管這一時期大量勞動力流向城鎮，城市化、工業化速度較快，但其發展并沒有得到農業發展的有力支撐，反而造成城市基本設施過度膨脹，這為后期的城市化進程停滯埋下了伏筆。

1961年，為了緩解饑荒，國家開始大規模地壓縮城市人口，動員一切可動員的城市勞動力到農村去參加農業生產，以此作為擺脫困境的可行之策。到1963年6月時，全國共減少城市人口2600萬，精簡職工2000萬左右，出現了第一次人為的“反城市化”現象①。1963年與1960年相比，城鎮人口減少了1427萬人，城鎮人口占全國人口的比重也由19.7%下降到16.8%，3年下降2.9個百分點，每年平均下降近1個百分點。

1966-1978年期間，城市化進程的特點表現為長期停滯不前。1978年城市化水平是17.9%，與1966年持平，城市化十多年沒有進展。造成這種狀況的原因是多方面的：首先，“文化大革命”導致國民經濟幾近崩潰，工業生產和農村經濟停滯不前，城市化發展失去了最基本的經濟基礎。其次，這一時期的知識青年上山下鄉運動和干部下放農村接受勞動改造兩項政策的實施直接導致了城市化水平的下滑，出現了我國第二次“反城市化”現象。最后，由于國際局勢日益惡化，準備打仗和“三線建設”的問題備受中央重視，更多的人力和物力撤離城市轉向了偏遠山區投入到“三線建設”中，根本無法形成像樣的城鎮。這一時期的城市人口長期在低水平徘徊甚至有所下降。

總的看來，20世紀60、70年代，我國的工業化水平有了明顯提高，但城市化進程卻大起大落、劇烈動蕩，明顯滯后于工業化進程。1978年與1961年相比，工業化水平提高了14.76個百分點，但城市化水平卻反而減少了1.37個百分點。新中國成立的最初30年間，盡管工業化發展迅速，在較短的時間內建立了一個較為完整的工業體系和國民經濟體系，完成了工業化原始積累過程，但工業化發展沒有能夠有效地帶動城市化發展，我國的絕大多數人口依然生活在農村，二元經濟結構的特征十分明顯。

（三）1978-1992年適度干預的城市化較快發展階段

1978年開始的改革開放和經濟轉型帶來了我國經濟和社會的巨大變化，中國城市化進入穩定發展時期。十一屆三中全會以后，農業生產和農村經濟得到迅速發展，與此同時，鄉鎮企業尤其是鄉鎮工業得到了空前的發展，以工業和服務業為代表的城市經濟也在改革開放的推動下獲得巨大增長。國民經濟的持續快速發展為我國城市化的持續推進提供了良好的經濟承載力與社會基礎，以及強勁的動力。這一時期，城市化率由1978年的17.92%提升到1992年的27.63%，年均提高0.69個百分點。

1978-1984年，城市化進程以農村經濟體制改革為主要動力，進入高速發展階段。農村經濟體制改革極大地推動了農村經濟的發展，“鄉村工業化”和城市工業的空前擴張，有力地推動了城市化進程。隨著鄉鎮企業的興起和非農產業比重的不斷提高，在小城鎮繁榮的基礎上誕生了眾多的新城市，城市化率由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%，年均提高0.85個百分點。1984-1986年“撤社換鄉”，并降低建制鎮標準，3年里建制鎮數量增加7750個。

1984-1992年，中國的城市化進入了城市體制改革推動城市化發展的階段。這個階段以發展新城鎮為主，沿海地區出現了大量新興的小城鎮。1986年，在國家有關部門修訂“建市”標準后，縣級市增加很快。從1986到1991年的5年間，縣級市數量凈增286個；1992年，國務院再次修訂小城鎮建制標準，促進了小城鎮的發展。

這一時期，對城市化進程的速度與質量以及城市發展格局直接相關的因素，除了宏觀經濟發展水平和經濟體制狀況外，就是當時政府制定的城市化發展戰略和城市化道路。這一時期城市化最鮮明的一個特點就是小城鎮的快速發展，這可以說是政府政策直接作用的結果。20世紀80年代初，國家確立了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的城市化戰略，以及“離土不離鄉，進廠不進城”的農村城市化道路，試圖通過農村工業化，發展鄉鎮企業和農村小鎮，走出一條中國特色的城市化路徑。這一政策取向影響了中國城市發展和城市化進程20余年，可謂“成也蕭何，敗也蕭何”。小城鎮的迅速成長雖然在就地轉移農業人口、完善城鄉經濟體系、改善城鄉二元結構方面的確發揮過重要作用，但卻因規模太小而無法發揮城市的聚集經濟效應，生態環境、基礎設施承載力和資源承載力嚴重不足，其造成的土地資源浪費、產業發展脫節以及資源配置難以優化等痼疾，也為城市的可持續發展埋下了深深的隱患，付出了高昂的成本。

總之，在1978-1992年期間，經濟體制雖然此時已開始從計劃經濟向市場經濟體制轉換，但由于我們的改革選擇的是漸進式方式，計劃體制的衰弱和市場體制的成長是一個緩慢的、漫長的過程，所以這一時期與市場經濟體制相適應的城市化發展機制基本沒有啟動。整個城市化進程處在計劃體制占主導、市場體制非主導的時期，政府仍然是引導中國城市化迅速發展的首要因素。

（四）1992年以來政府引導和市場調節雙驅動的城市化加速發展階段

1992年，我國進入了全面建立社會主義市場經濟體制時期，長期壓抑在經濟體內部的創造力被激發出來，市場在資源配置中的基礎性地位和作用逐漸加強，城市化發展保持了良好、持續的發展勢頭，開始了新一輪的高速增長。

這一時期以改善基礎設施和房地產建設為主的舊城改造和新城建設全面展開，尤其是以招商引資、提升產業結構升級為主的開發區建設，成為這一時期城市化進程的一大亮點。以開發區建設為龍頭，城市規模不斷擴大，城市功能更加齊全，城市檔次不斷提高，城市發展定位更加多樣化，城市化進程明顯地由數量增長轉向質量并重、由外延擴張轉向注重內涵式發展。1992-1999年間，城市化水平由27.63%增加到30.89%，年均增長0.47個百分點。

進入21世紀以來，隨著經濟一體化的加劇，城市產業結構不斷調整，房地產業、信息產業等對城市化進程推動作用明顯，城市化也越來越重視質量的提高和可持續發展。根據第五次人口普查，我國2000年城鎮人口已達45594萬人，城市化水平為36.1%，2002年達到37.3%，2004年達到41.7%。截至2008年末，我國城鎮化率已達到45.68%，擁有6.07億城鎮人口，形成建制城市655座，其中百萬人口以上特大城市118座，超大城市39座。我國城市化正進入快速發展期，專家預測，如按年增長率一個百分點計算，預計到2020年中國的城市化水平可以超過60%。

同時，我國城市化進程也呈現出新的特點，主要表現在城市綜合實力迅速增強、城市聚集效益明顯提高，城市人均GDP平穩增長、大都市區的出現② 等方面。目前已經成型的有珠江三角洲、長江三角洲、京津唐地區和遼中南地區，大都市區的逐步完成和完善，將是城市功能和效益的一次飛躍，并會派生出新的功能和效益。

從動力機制看，這一時期城市化受市場機制和政府力量的雙重驅動。1992年以后，隨著社會主義市場經濟體制的初步建立，市場機制在社會經濟生活中的影響力愈來愈強；同時，政府政策的作用也不可輕視，但與改革開放之前不同的是政策順應了市場機制調節的方向，汪冬梅指出，“主要是為市場機制發揮作用掃除障礙、提供保障、鋪平道路，以‘順水推舟’和‘催化加速’喻之較為貼切”③。

圖1從政府行為的角度對我國的城市化歷程進行了勾畫，從中可以看到，政府主導是我國城市化進程的鮮明特征。

二、中國城市化進程中的政府行為特征

（一）城市化進程中的政府行為的制度變遷

城市化的過程，實質上就是中國現代化進程中面臨的一場深刻的制度變遷過程。按照新制度經濟學的觀點，所謂制度變遷，就是制度的替代、轉換與交易過程。根據制度創新主體的不同，制度變遷方式可分為兩種類型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷是由一個人或一群人在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行的自下而上的變遷；強制性制度變遷則是由政府命令和法律引入實行的自上而下的變遷④。

改革開放前，我國實行高度集中的計劃經濟管理體制，中國的城市化進程更多地由政府發動和包辦；改革開放后，經濟生活中逐步引入市場機制，政府對經濟的調控方式由計劃經濟的直接調控向政府引導轉變，市場機制在資源配置中逐漸發揮了作用，中國城市化進程也隨之出現了政府引導和市場調節并重的局面。因此，從體制變遷和政府干預方式轉變角度，可以認為我國政府對城市化進程的干預經歷了兩個階段，一是改革開放前計劃經濟下“自上而下”的強制性制度變遷階段，二是改革開放后市場引導和政府調節相結合、“自上而下”的強制性和“自下而上”的誘致性制度變遷相結合的階段。在不同的階段，政府對城市化的行為方式也呈現出不同的特點。

在計劃經濟體制下，人口在城鄉之間的遷移具有明顯的政治運動特征。這一階段政府對城市化的干預政策主要表現為：1958年的大躍進運動和人民公社化造成了城市基本建設規模過度膨脹，城鄉人口比例失調。自1961年以來，為了緩解饑荒，國家開始大規模地壓縮城市人口，將城市人口轉變成農村人口，試圖以之解決當時的困境，同時對農村人口進入城鎮實行非常嚴格的控制。1966-1978年在國際環境變化和“文化大革命”的大背景下，“反城市化”的觀點戰勝“城市化”的觀點，政治運動、備戰工作壓倒一切，行政力的作用方向也一度嚴重背離工業化和城市化的發展規律。因此，改革開放之前的30年期間，單一的公有制和計劃經濟使得我國城市化進程出現曲折、波動甚至停頓，這是政府“自上而下”主導城市化進程的結果。

改革開放以來，市場經濟從無到有，逐步發展，市場力對城市化的推動作用越來越顯著。在經濟相對發達的江蘇、浙江等地，鄉鎮企業迅速發展，富裕起來的廣大農民自發建設和管理小城鎮，形成了一股“自下而上”的城市化浪潮。但由于在市場機制下，超經濟的政府行政力量仍然對各種自發的制度安排發揮著不可忽視的作用，因此這一時期的城市化制度安排實際上是政府供給強制型與民間需求誘致型二者的混合形態。同時，政府對城市化的干預方式也逐漸由計劃經濟時期的直接管制向市場引導和政府調節混合并重轉變，城市化由此經歷了從長期停滯、緩慢啟動到當前的快速推進的過程。

在上述兩個發展階段中，政府主導的“自上而下”的城市化進程具有明顯的行政指向和計劃指向特點。市場推動的“自下而上”的城市化進程則是農業剩余的勞動力和農民追求收益最大化的動力綜合作用的結果。從兩種模式中政府的行為方式來看，“自上而下”的模式屬于強制性制度變遷，政府是制度供給的主體，中央政府按照城市發展戰略和社會經濟宏觀發展規劃，有計劃地發展若干城市，并安排落實城市建設投資。“自下而上”的城市化模式屬于誘致性制度變遷，許多制度安排如家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業等最初都表現為自發需求誘致性制度變遷，其供給主體是農村家庭、鄉鎮企業等民間力量。將1978年前后的城市化進程特征和制度變遷軌跡做一比較（表1），可清晰地觀察到整個歷程的變化趨勢。

（二）政府主導：中國城市化進程中政府行為的鮮明特征

經濟學自產生以來的理論爭論和經濟發展實踐表明，現代市場經濟都是政府干預與市場機制融合而成的“混合經濟”，只是不同國家、政府對經濟活動的干預方式和程度、國營或公營經濟的比重、經濟決策機制等不盡相同，由此而形成的政府與市場各自管轄的范疇也不盡相同。依據國家與市場在經濟中的管轄范疇，可將世界各國的經濟發展模式大概分為 “自由市場經濟”和“政府主導經濟”兩種類型。

回顧20世紀世界經濟史可以發現，二戰后迅速崛起的新興國家無一例外地選擇了“政府主導”這一路徑，原因在于“政府主導”可以實現迅速的趕超。計劃經濟體制下的中國更是如此。從建國近60年來城市化的歷程可以看出，我國的城市化進程是一個受到高度行政干預的過程，是在市場力和行政力的交織和制衡中逐步推進的。從起初計劃經濟下的完全計劃控制，到后來市場機制引入后的放松管制，再到市場經濟體制基本建立后與市場機制的配合和協調，盡管政府的干預在不斷減少，但總體上還是呈現出了鮮明的政府主導特征。“政府主導”是指，就政府和市場這兩種調節經濟運行的根本力量而言，政府的作用居于領導和支配的地位。

需要指出的是，改革開放后“政府主導”的內涵與改革開放前有所不同。改革開放前的計劃經濟時期，政府的作用是作為配置資源的主要手段而直接干預經濟；改革開放后，在市場化改革的過程中，政府則主要是為了彌補市場的缺陷而對城市化進程施加影響，主要是通過制訂法律法規、制定和執行公共政策等手段，這便從根本上有別于計劃經濟條件下的政府直接干預。政府對城市化進程進行必要的宏觀調控，而不是放任自流地完全由市場自發調節，既可以防止“城市病”，又可避免“農村病”，可促使整個城市化進程健康有序發展。從現階段看，政府在中國城市化進程中的諸多方面起著基礎和主導作用，扮演著多重角色。

政府是城市化戰略的規劃者。從建國以來的城市化歷程可以看到，政府對城市化向來有著強烈的干預意識。政治力量是影響中國城市化進程的一股重要力量，傳統時期的大起大落和曲折發展主要受到政治運動的影響和支配。基于計劃體制管理的需要和城鄉現實分割狀態，政府對城市化中市場力量的態度長期以來一直是“堵”而不是“疏”，這種做法損失了城市化應該有的速度和效益，使得城市化水平顯著低于同等人均收入國家。時至今日，對城市化戰略的探索仍然沒有擺脫計劃經濟的思維方式，很多政府官員仍然習慣于按照自己的意志人為地去“安排”城市化道路，領導的偏好對推動城市化過程中各項制度的替代、轉移和交易起著十分重要的作用（周軍，2000）。近幾年，地方官員出于政績顯示的需要，紛紛將城市化戰略擺在顯著地位，通過一系列行政手段不計成本地推進城市化，漠視市場力量和城市化本身的規律性，導致虛假的城市化現象的孳生，引發了大量的社會問題。實際上，上世紀80年代末勢不可擋的“民工潮”和近幾年出人意料的“民工荒”已充分說明：城市化必須順應市場經濟規律，尊重市場的選擇，而不該一味地依賴計劃手段，以決策者的個人偏好來“一廂情愿”地指定城市化的發展方向和道路。

政府是城市化進程的制度供給者。在經濟轉軌時期，我國政府的職能已經由直接管理人、財、物向間接調控服務和提供制度供給轉變，提供城市化發展的公共政策供給，是政府在城市化中的基本職能。我國政府作為城市化進程中制度的壟斷提供者，也是實現制度創新的單一主體。政府為城市化的發展進行著全面的制度安排，勞動力流動制度、土地制度、城市建設的投融資制度、行政區劃制度、城市管理制度、城市規劃和產業布局，等等。

政府是城市化進程的執行者。在我國的經濟轉軌過程中，政府部分取代市場進行資源配置甚至直接參與市場活動，從而使企業和個人失去自主經營權和選擇權的情形屢見不鮮。如政府無視地區產業結構的演進規律和市場發展需要，完全出于政績顯示和和地區均衡發展的考慮來決定城市發展的個數和規模；城市的投資建設和城市人口的增加完全通過逐級的政策制定來實施，地方政府制定計劃、編制規劃、建設城市基礎設施和市政公用事業，由此來推動城市化的發展。作為城市化進程的執行者，政府主導在短期內使城市得到一定的發展、城市化水平有所提高，但總的來說，政府既當“裁判員”又當“運動員”的雙重身份，使得政府政策的制定和實施很難保持應有的獨立性和客觀性，越俎代庖的行為時有發生，導致我國城市發展速度和城市發展質量不能同步。

政府是城市化績效的考核者。中國政府對地方經濟社會發展的考核目前還未形成一套完整的機制，許多指標的考核辦法還屬于“潛規則”。上級對下級的考核多數采取的還是目標責任制考核，結果有很大彈性和不確定。對城市化業績的評定亦是如此，表現為“條與條”、“條與塊”、“塊與塊”的說法不一。從城市化的實施效果考核和評估政府，不僅要看城市化水平的增長速度，更要看城市化的質量，即城市化是否真正使人們的生活方式發生了轉變，生活質量和水平得到了提高。不僅如此，目前對城市化績效的考核還是一種“封閉式”的評估，缺乏輿論的監督和社會公眾的監督，很難保證客觀公正難以達到敦促政府部門提高績效的目的。

因此，陳甬軍、陳愛民（2002）指出，中國城市化異于西方的一個重要特征，就是“政府主導”的因素大于“市場自然演變”的因素，政府行為在城市化進程中起著關鍵性、不可替代的作用。

三、小結及啟示

與經濟體制變遷的軌跡相仿，我國城市化的發展路徑也呈現出政府主導的鮮明特色。幾十年來，盡管政府對城市化過程進行行政干預的初衷和目標已經發展了根本的變化，盡管影響城市化的兩股基本力量——政府和市場的關系始終在不斷調整之中，但中國城市化的基本屬性依然是政府主導。

改革開放以來，我國城市化進程步入了發展的“快車道”，取得了舉世矚目的成就。無論從城市化水平和城市化的速度，還是從城市化的質量和結構來看，改革開放以來的30年是中國歷史上城市化發展最快的時期，城市化水平得到了大幅度提高。目前，中國已初步趕上世界城市化進程的步伐。中國城市化的巨大成就表明，政府對城市化的主導是必要的，政府行為是推動中國城市化的關鍵力量。

注釋:

①參見黃小晶：《城市化進程中的政府行為》，中國財政經濟出版社2006年9月版，第88-89頁。需要強調的是，黃小晶用“逆城市化”來表述此時期的情形，而筆者在這里更愿意用“反城市化”。因為在西方發達國家近年出現的“逆城市化”和這里所講的“反城市化”現象有著本質區別。“逆城市化”是指城市市區人口尤其是大城市市區人口郊區化、大城市外圍衛星城鎮布局分散化的城市化模式。所謂“逆”并不是指城市人口的農村化，更不是指城市文明和生活方式的農村化，而是指城市市區人口向郊區遷移，大城市人口向衛星城遷移的傾向。造成逆城市化的原因主要有城市城區人口過于密集、就業困難、環境惡化、地價房租昂貴、生活質量下降，引起人口向環境優美、地價房租便宜的郊區或衛星城遷移，城市產業結構的調整和新興產業的發展，帶動了城區人口的外遷交通、通訊的現代化大大縮短了城市與郊區的時空距離等。可見，逆城市化不是城市化的反向運動，而是城市化發展的一個新階段，是更高層次的城市化。而“反城市化”是指用戶籍制度、糧票制度等手段，限制人口流動，同時用行政手段動員城市居民，特別是干部和知識分子下放，知識青年上山下鄉，違背客觀規律，人為阻礙城市化進程的現象。

② 兩院院士、原建設部副部長周干峙教授在2005年“中英城市復興高層論壇”上表示，大都市區的出現是我國城市化的新特點。

③ 汪冬梅：《中國城市化問題研究》，山東農業大學博士論文，2003年5月，第68頁。

④R.科斯：《財產權利與制度變遷》，三聯書店1991年版，第308頁。

參考文獻：

[1]R.科斯.財產權利與制度變遷[M].北京：三聯書店，1991.

[2]周軍.政府主導型市場經濟發展模式的歷史理論分析[J].云南財貿學院學報，2000，（3）：9-11.

[3]陳甬軍，陳愛民.中國城市化——實證分析與對策研究[M]. 廈門：廈門大學出版社，2002.

[4]汪冬梅.中國城市化問題研究[D].泰安：山東農業大學，2003.

[5]黃小晶.城市化進程中的政府行為[M].北京：中國財政經濟出版社，2006.

（編輯：張小玲）

景春梅，中國國際經濟交流中心副研究員。

地址：北京市西城區西安門大街22號院中國國際經濟交流中心 郵編：100017