深汕合作區：超越飛地經濟的區域試驗

　　編者按
　　海豐縣鵝埠鎮西湖村，是汕尾市有名的貧困村，據說，就連村委會辦公樓，都是對口幫扶單位援建的。然而，這里的村民卻很慷慨，聽說政府要征地，都熱情地說：“這地你先用，以后給錢都行，我先借給你。”
　　與其他地方征地拆遷時的困難重重相比，這里的村民們對政府征地充滿了期待。西湖村所在的鵝埠鎮，是深圳汕尾特別合作區覆蓋的地區之一。說起深汕合作區的事，62 歲的村支書吳帝明感慨地說：“特別合作區，一個‘特’字有多不容易啊！”
　　在當地，因為常年貧困，很多外來的優秀教師和醫生，往往待不到一年就離開了，如今，看到政府征地建合作區，就有了盼頭，更多人愿意選擇留下。深汕特別合作區，被稱為“特區中的特區”。對這個長期貧困的濱海小鎮而言，深圳無疑是位有錢有經驗的“大管家”，即便是對汕尾市來說，深圳的到來，也是天大的好消息。
　　與西湖村相鄰的蛟湖村村支書葉樹錦興奮地說：“合作區是經過千辛萬苦得來的，這對我們村民來說更是千載難逢的機會，希望合作區的領導們能想盡千方百計，為我們的子孫后代留下千秋偉業！”
　　這到底是怎樣特別的合作區，讓汕尾人民如此期待？
　　“汕尾汕尾，廣東老尾”
　　汕尾市位于粵東沿海地區的丘陵地帶，前身是著名的海陸豐革命根據地。在乾隆年間，汕尾港曾是粵東地區的著名漁港，據清乾隆十二年（1747 年）立的石碑記載，“汕尾一鎮，舟楫云屯，商旅雨集，亦海邑一大區會也”。清光緒二十九年（1903 年），香港至和公司貨輪始與汕尾通航，民國三年（1914年），已有客輪和貨輪定期航行于汕尾與香港、廣州和汕頭等口岸之間。
　　然而，到了近代，曾經商賈云集的汕尾，經濟逐漸衰退。隨著珠三角經濟帶的快速崛起，汕尾甚至一度淪為廣東省的“尾巴”。“汕尾汕尾，尾巴的尾”，汕尾市委書記鄭雁雄表示，曾經的革命老區汕尾在建市22 年里，有21 年屈居“廣東老尾”。從2009 年，才砍掉人均GDP、財政收入、固定資產投入等多項指標的尾巴。
　　雖然這里有蜿蜒起伏的蓮花山脈，有靜謐宜人的沙灘、海灣，以及清亮的河水和原生態的田園風光。然而，當地的年輕人還是紛紛遠走他鄉，在車水馬龍的大都市里打工、創業，家鄉的貧困驅使更多的青壯年勞動力流入發達城市。目前汕尾的人均GDP 水平仍只是廣東省平均水平的三分之一，是珠三角的五分之一。
　　一邊是極度發達的珠三角經濟帶，一邊是經濟極其落后的粵東沿海地區和粵北山區，如何擺脫區域經濟的嚴重失衡問題，成了歷屆廣東省委領導最頭疼的事。由于汕尾地處珠三角經濟圈和海峽西岸經濟圈的接合部，是深圳向東拓展輻射的重要地區，因此，汕尾被稱為粵東對接珠三角的橋頭堡。廣東省委書記汪洋曾提出，要縮小與珠三角的差距，汕尾首先要與深圳合作。
　　“深圳要學習新加坡”
　　汪洋的提議，表面看是通過深圳來帶動汕尾發展，實際上，汕尾對深圳而言，也有足夠的吸引力。改革開放三十多年以來，珠三角地區的核心城市逐步出現土地資源緊張，人力成本不斷上升等問題，產業紛紛向外圍地區尋求拓展空間。深圳市在“人口、水、土地、能源”等方面難以為繼，尤其是土地匱乏問題 ，已經成為限制其經濟快速發展的顯著因素之一。
　　“170 多年時間里，香港只開發了24% 的土地面積；而在三十多年里，深圳的土地開發強度已經達到40% 以上。這塊土地多年來保持著年均25% 以上的增長速度，人均GDP 全國第一，堪稱世界奇跡。”中共深圳市委副秘書長、政研室（改革辦）主任樂正表示。目前，深圳土地開發強度名列廣東全省第一，該到哪里去尋找下一個發展空間？
　　“深圳，現在真要學習新加坡。”汪洋表示，新加坡國土狹小，就研究開拓海外市場，到中國來辦了蘇州工業園、天津生態城、廣州知識城。“解決新加坡的問題要到中國來，解決深圳的問題要到汕尾。”
　　對此提議，鄭雁雄的解讀是：“深圳的行政區域面積小，目前單位平方公里產值已經接近4 億元，達到當年美國、日本、德國等國工業化中后期的城市水平。而汕尾具有5200 多平方公里的空間，是粵東第一土地大市，且單位平方公里產出只有0.06 億元，無疑是深圳理想的合作對象。”
　　深汕特別合作區
　　經過長期醞釀，呼聲甚高的深汕合作終于瓜熟蒂落。
　　2008年，深圳、汕尾兩地政府多次協商，決定合作共建“深圳汕尾特別合作區”。合作區范圍覆蓋海豐縣鲘門、赤石、鵝埠、小漠四鎮及圓墩林場，總面積為468.3平方公里，規劃控制面積約200平方公里。合作期限為30年，從2011年起至2040年止。
　　2011 年5 月21 日，深汕特別合作區正式授牌，廣東省委、省政府批準合作區上升為省級發展戰略，并寫進廣東省“十二五”規劃。根據合作區管委會提供的《深汕（尾）特別合作區基本框架方案》（以下稱“方案”）規定，深汕特別合作區將形成“一心、二軸、四片”的空間結構，重點發展高端電子信息、先進制造業、現代服務業等現代產業。
　　所謂“一心”，指的是中部小漠新城區，主要發展交通門戶、商業、商務、物流倉儲、核心居住。“二軸”則指沿海岸線發展海岸經濟軸，以及沿深汕高速、324 國道、廈深鐵路等發展電子信息、先進制造業的腹地發展軸。“四片”的規劃則分別為：東部的鲘門為特色旅游區，主要發展特色餐飲、濱海旅游、休閑居住等；南部填海區為臨港工業區，以新能源、精細化工、臨港工業為支撐；西部的鵝埠主要是高端產業區，以電子信息、先進制造、高新產業為特點；北部的赤石為生態建設區，主要發展生態屏障、生態旅游、會議研發等。
　　管理方面，深圳主要負責投入、開發、招商、管理等，主導開發經營；汕尾則負責社會管理、征地拆遷等，主導社會環境。利益分成方面，合作區產生的地方級稅收在扣除省按體制規定的獲益部分后，由深圳市、汕尾市和合作區按25%、25% 和50% 的比例分成。前五年，深汕兩市將各自所得分成收入全額返還合作區，第二個五年，將各自收入的50% 返還合作區。
　　目前，合作區簽約項目62 個，簽約總額約625 億元，項目涉及云計算中心、移動終端、智能電網、新型材料、食品加工等行業。位于鵝埠鎮的深圳（汕尾）產業轉移工業園，是合作區的起步區。作為深圳、汕尾合作共建園區，入園企業可享受特區和廣東欠發達地區雙重優惠政策，在財稅、基建、用電、用水、用地、金融支持等方面將得到充分優惠，可大大降低企業生產成本。
　　未來的濱海新城
　　從某種意義上講，該合作區是兩地政府的“行政聯姻”，自誕生之初，合作區就打上了顯著的行政烙印。它不同于尋常的經濟開發區，也不僅僅是飛地經濟。準確地說，它是兩地政府合作共建的一座現代化海濱新城。
　　這個海濱新城擁有地市級經濟社會管理權限，財政體制執行“省直管”模式，兩地政府通過公選互派干部，組成合作區管理委員會。中共深圳市委黨校政經教研部副教授宋曉東告訴《支點》記者，經過幾個月的籌備，合作區各個職能機構基本完善，深汕兩地選派的干部也陸續到位。
　　據了解，方案對該合作區確定了四個定位，分別是全國區域合作創新示范區，全省先進制造業、現代農業和旅游休閑基地，粵東重要經濟增長極，現代化綜合性新城。
　　很顯然，廣東省委對該合作區寄予厚望。“廣東省委書記汪洋、深圳市委書記王榮、市長許勤等領導都去汕尾考察好幾次了。”宋曉東說，之所以受重視，是因為合作區是跨區域合作發展的試驗區。汪洋曾公開表示，希望深圳和汕尾兩市能夠發揮各自優勢，探索一條發達地區與欠發達地區互動協調發展，促進產業和勞動力“雙轉移”（“雙轉移”是廣東提出的“產業轉移”和“勞動力轉移”兩大戰略的統稱，具體是指珠三角勞動密集型產業向東西兩翼、粵北山區轉移；而東西兩翼、粵北山區的勞動力，一方面向當地二、三產業轉移，另一方面其中的一些較高素質勞動力，向發達的珠三角地區轉移。） 深入開展，破解廣東省區域協調發展問題的新路子。
　　合作區將按照“一年起好步，三年打基礎，五年大發展”的目標，統籌規劃，逐步推進。參與制定十二五規劃的宋曉東對本刊記者表示，目前合作區已經順利度過“一年起步期”，正處于三年打基礎階段。當前，合作區管委會正在緊鑼密鼓地完善兩地的合作機制，包括產業選擇和規劃方案等。
　　該合作區擔負了探索新型城市化發展的使命，然而，一個現實的問題，目前，汕尾的工業基礎十分薄弱。2010 年，四鎮工農業總產值35.14 億元，占海豐縣的19%，處于廣東省中下游水平。合作區屬于粵東沿海丘陵地帶，山地比例大，另有河流水庫分割，可用于建設的平地較少。現有的市政設施，比如供水、電力、通訊工程等，均不能滿足規劃發展需求。
　　如此看來，合作區要建成一個宜商宜居的綜合性新城，尚需要漫長的路要走。宋曉東認為，“由于是兩地政府之間的合作，最難的還是行政體制的創新，現在合作區的框架已經搭建完畢，具體怎么運作，還要經過長期探索