我國糧食生產存在問題及政策建議

　　[摘 要] 本文根據作者長期從事農村工作的經驗，對當前我國糧食生產形勢作了比較系統的分析，從基層的角度剖析了國家現行糧食政策在執行中遇到的問題，并就如何調動農民種糧積極性、穩定糧食生產、保障國家糧食安全，提出了一系列的意見和建議，供農業和農村工作者參考。
　　[關健詞] 糧食生產；問題；建議
　　我國每年糧食生產量和消費量分別在5億t以上，各占世界糧食產量和消費量的四分之一，目前全球糧食貿易總量約2.4億t，僅相當于我國消費量的四成多。因此，糧食安全不容忽視，糧食自給成為唯一選擇。雖然國家對糧食生產越來越重視，2011年實現八年連續增產，糧食價格也總的呈上升趨勢，但糧食形勢仍然不容樂觀。
　　一、比較效益低下，農民種糧積極性不斷下降
　　1.在產業之間，農業比較優勢不斷下降
　　近幾年來，非農產業用工緊缺，農民工工資大幅上漲，農業在國民經濟中的比重不斷下降，農業比較效益不斷下滑。在利益驅動下，農村勞動力向非農產業大量轉移，從事農業勞動的絕大部分是中老年人，農業的弱勢日益突顯。
　　2.在農業種植結構之間，糧食比較優勢也在不斷下降
　　根據廣東省農業廳調查，2011年廣東種糧每畝全年的純利潤為300元左右，與此形成鮮明對比的是，蔬菜、水果、花卉、南藥、蠶桑等主要經濟作物的面積雖然只占農作物面積的30—40%，但產值卻占了種植業的60%，經濟作物的單位年產值是種糧產值的2倍以上。從農民增收的角度看，發展經濟作物效益更加顯著。
　　二、種糧直補能使農民受益，但不能調動種糧積極性
　　國家對糧食生產長期實行多種形式的補貼，自二00四年以來，實行種糧直補，將補貼款直接發放到農民手中。此舉能讓廣大農民直接受益，因此受到普遍贊同，但從實際效果觀察，種糧直補已演變為普惠式的政府福利，沒有起到政策的杠桿作用，其結果無法實現中央的政策目標，其過程的公平性和可操作性也值得商榷。
　　1.種糧直補未能真正起到調動種糧積極性的作用
　　種糧補貼目的是調動農民積極性，以穩定糧食生產、保障糧食安全。但實際操作中，比較普遍和可行的辦法是，以政府掌握的土地承包面積為依據，按政策規定的標準，將補貼款發放到農民手中。這樣補貼就成為普惠制的耕地補貼，已經背離了制定政策的初衷，人們在領到補貼款的同時，仍會根據市場導向選擇種植結構，此時，種糧補貼不再是鼓勵糧食生產的政策，而純粹是增加農民收入的福利。
　　2.現有補貼力度不足于調動種糧農民積極性
　　2011年，中央及地方各級落實到本地的農資綜合直補56元/畝、種糧直補4.45元/畝、良種補貼15元/畝，合計75.45元/畝。按每畝產量900斤計算，每斤稻谷所獲補貼只有0.08元，遠遠低于市場價格波動幅度。同時，該補貼標準也不足于抵銷化肥、農藥、農膜、柴油等生產資料上漲及人工成本大幅提高帶來的負面影響。
　　3.面積核實工作難度相當大，現有管理體制無法保證政策落實的公平性和嚴肅性
　　一是現有耕地面積為歷史數據，現在政府掌握的土地面積數據，是以上世紀五十年代土地改革的面積為基礎，經過幾十年的加加減減形成的統計數據，與實際面積已有較大出入，補貼政策規定以實際播種面積為依據，實際面積如何核實成為難題；二是在市場經濟體制下，農民的種植意愿受利益導向調節，而且有高度自主權，要準確核實每戶農民每年種植結構變化情況也面臨相當大困難；三是農村土地流轉的普遍性和流轉方式的多樣性，使該補給誰的問題難于準確核實，對補貼政策的正確落實形成挑戰。
　　三、基本農田保護政策只能保證耕地存量，但不能保證糧食生產規模
　　國家為了保住耕地18億畝紅線，實行基本農田保護制度，規定在保護區內實行“五不準”，較好地保護了耕地總量。但由于種糧效益低，生產條件差、產量低的地段甚至虧本，在保護區內撂荒丟耕現象隨處可見，糧食種植規模事實上在逐年萎縮。
　　四、耕地占補平衡政策只是理論和統計數據平衡，新開發土地基本不能實現耕地功能，且與生態保護相矛盾
　　為了解決建設項目用地與耕地保護之間的矛盾，國家制定了“占一補一”的制度，目的是通過土地整理、復墾和開發，加大補充耕地的力度。但現實中新開發的基本上是貧瘠的、無灌溉條件的山坡地，不但無法達到耕地標準，而且破壞了生態環境，造成新的水土流失，受益的只是土地開發者和地方政府。
　　五、出口管制政策在非常時期作用明顯，但從長遠來看并不能保障糧食安全
　　2007年國際糧價暴漲，而國內糧價平穩，最終形成國際國內糧價懸殊2—3倍的局面，原因是我國實施了出口配額等管制措施。從當時的糧食安全角度看是保證了國內的市場穩定，但也過度的抑制了糧價，扭曲了市場，壓制了農民收入的提高。從長遠的角度看是抑制了農民的種糧積極性，反而不利于糧食安全。
　　六、國家雖然逐年加大投入，但仍無法改變農業生產條件和生產技術雙重落后的困境
　　2011年中央預算涉農投入9890萬元，對比上年增加1760萬元，增長21.7%，但占預算總額的比重僅為9.78%，而且對比上年下降了0.25個百分點。現有投入規模難于扭轉國家長期以來對農業欠賬形成的困難局面。
　　糧食生產關系社會穩定和國家安全。國家既要保障糧食供應充足，又要避免谷賤傷農；既要調動種糧積極性，又要防范國際市場的沖擊，還要符合WTO規則。要實現以上目標，必須在保證耕地一定保有量的前提下，加大政府投入，充分考慮政策的杠桿作用、操作成本和可持續性，盡可能采用綠箱政策，重點加大對農業科技、農村教育、農村基礎設施和環境保護等高回報領域的投入，以改善生產條件，提高技術水平，降低生產成本，提高糧食產業的經濟效益和綜合競爭能力。
　　七、提高糧食價格，調動農民種糧積極性
　　價格始終是調節生產最靈敏的杠桿，糧食價格的提高，應足于抵消生產資料價格及人工成本上漲造成的負面影響。因此，應根據生產資料價格上漲、糧食與經濟作物比較效益情況、農民得到社會平均利潤等綜合指標，合理確定糧食最低收購價并暢開收購，保證種糧農民的實際收入跟上社會經濟發展水平，真正縮小工農業產品剪刀差，農民才有繼續種糧的動力。
　　八、增加糧食儲備，保障糧食市場穩定
　　供求關系是影響價格走向最重要的因素，應發揮糧食風險基金的作用，加快建立健全供給穩定、儲備充足、調控有力、運轉高效的糧食安全保障體系，增強糧食吞吐能力，適度控制糧食進出口，以調劑國內糧食余缺，有效調節糧食市場，保障糧食安全，發揮糧食資源的最大效益。
　　九、加大基礎設施投入，降低生產成本
　　大力加強農田水利、道路等基礎設施和糧食生產基地的建設和管護，改善生產條件、創造良好的生產環境、不斷提高抗御自然風險水平，提高綜合生產能力。
　　十、加大科研投入，提高生產效率
　　要將科技研發、成果轉化、技術服務與示范推廣有機結合起來，加大科研成果的轉化力度，堅持高產、優質、高效、生態、安全并重的原則，改善農業生態環境，提高土地單位面積產出能力，實現糧食產量、質量和效益的有機統一。
　　十一、完善土地制度，促進土地流轉
　　一家一戶守著幾畝田的經營模式已無力支撐農村經濟的發展，只有實行適度規模經營，才能更好地承接現代科技和資本的投入，進一步提升生產能力。因此，應完善土地制度，創新經營機制，促進社會分工，鼓勵農民在有償、自愿的前提下實行土地流轉。鼓勵社會資金投入，實行企業化經營，實現規模效益。
　　十二、加大稅收優惠力度
　　對生產資料及糧食加工行業實行更加優惠的稅收政策，以降低糧食的生產成本和消費價格，提高產業競爭力。
　　十三、加大對糧食主產區的財政轉移力度
　　糧食產業對地方財政的貢獻率低，要調動地方政府對糧食生產的積極性，必須在財政領域建立以工補農制度，加大對產糧區的財政轉移力度。
　　十四、加大對災害防治和農業保險的投入
　　建立科學可靠、高效運轉的災害預警系統和功能齊全、反應靈敏的應急機制，提高處置突發災害的能力；加強病蟲測報，推廣統防統治，提高病蟲防治水平；健全農業保險和災害救濟機制，提高抗風險能力。
　　十五、加大對農村教育和生活環境的投入，縮小城鄉差距
　　協調城鄉發展，提高農村教育水平，改善農村生活環境，提升農村的綜合競爭力。