臺灣第二次農地制度改革及啟示

　　[摘 要] 臺灣70～80年代的第二次土地改革，主要是為了擺脫以小土地私有制為基礎的小農經營，實現農業的專業化、企業化和機械化，與祖國大陸地區目前的工業化、城市化態勢和農業所面臨的問題相類似，研究臺灣70年代的第二次農地制度改革對正在推行土地流轉的大陸而言，有重要的參考價值。
　　[關鍵詞] 臺灣；第二次農地制度改革；啟示
　　50年代初期，臺灣當局所實施的以“耕者有其田”為目標的第一階段農地制度改革，不僅有效地刺激了農業生產的發展，而且帶動了整個經濟的全面發展，完成了農業培養工業的歷史性任務。但是，當這種潛能釋放到一定程度，又面臨著農地制度僵化、農場規模無法擴大，導致農業生產成本偏高、農業勞動生產率和農民所得偏低。70年代開始的第二次農地制度改革，重點在于謀求突破第一階段農地制度改革所延續下來的那種土地制度所形成的瓶頸，使臺灣農業得到持續發展。祖國大陸地區目前的工業化、城市化態勢和農業所面臨的問題，與臺灣省70年代保護農業的呼聲日益高漲，促進農業經營專業化、企業化和機械化，擺脫小農經濟的困境情況相類似，研究臺灣70年代的第二次農地制度改革有助于我們加深對土地改革的認識，并對大陸土地的改革亦可起到一些啟發作用。
　　一、臺灣第二次土地改革的背景與政策
　　1.臺灣第二次土地改革的背景
　　臺灣第一次土地改革（50年代一60年代），通過農地制度改革的“三步曲”，“三七五減租”、“公地放領”、“私有耕地征收與放領”為臺灣實施“耕者有其田”。經過上述的三級漸進改革過程，1961年以后，私有耕地占總耕地約95%，私有耕地中自耕地占將近90%，自耕農和半自耕農約占總農戶91%。[1]農民的自耕地占總耕地、自耕農戶占總農戶都比土地改革之前增加了約兩倍。可見，臺土地制度改革已基本達到“耕者有其田”的目標，實現了財富重新分配，為縮小貧富差距，繁榮農村經濟奠定了基礎。土地由于受到小農經濟結構的制約，第一次土地產權制度改革的效應已經逐步釋放，農場面積無法有效擴大與農業經營面積過小，使農業生產成本偏高，農業勞動力與農民所得偏低，臺灣農業發展進入緩慢發展階段。具體主要表現在以下幾個方面：
　　（1）為了發展工業，犧牲農業，實施“賤谷傷農制度”。隨著60年代臺灣經濟發展重心轉向工業生產，臺灣當局大力發展勞力密集型加工出口工業，相對忽視了農業生產的發展，并在某種程度上采取犧牲農業的政策，實行“田賦征實”、“隨賦征購”和“肥料換谷”制度，壓低農產品價格，從而抑制了農業的發展，使農工發展不相適應。在工業以雙位數增長的同時，農業卻出現了負增長。
　　（2）農民的收入偏低。農民收入偏低，導致其務農意愿淡薄，大批農村青壯年勞力涌入城市，更多的農民則以兼業的方式維持生計。在專業農戶中，絕大部分仍然采取個體家庭經營的方式，只有一小部分是經營規模不等的資本主義農場。兼業農基本上“離農不離村”，[2]為增加收入而就地受雇于加工制造業部門，是半農半工的勞動者。兼業農的大量增加，一方面，使廣大農民的生活來源越來越依賴于非農業收入；另一方面，又使農村勞動力趨于老化和女性化，青壯年勞動力大量減少。
　　（3）隨著工業的發展，地價在不斷地上升。隨著工商業的迅猛發展，60～70年代每年都有1000hm2以上的耕地被用于開辟道路、興建工廠、商店、住宅以及公共基礎設施，有的年份甚至高達5000hm2以上，致使島內可耕地日趨減少，地價急劇上升。由于土地增值迅速，許多靠近城市的農村小土地所有者認為，將土地投入農業生產不合算，寧愿讓土地廢棄而不進行耕作，有的在土地投機交易的吸引下，把土地高價賣給土地投機商，以致耕地荒廢和被占用的現象十分嚴重。據調查，僅1975年，被廢棄的農地就有1.2萬hm2。
　　2.第二次土改的政策（70年代-80年代）
　　隨著農業的發展，臺灣農業需要新的土地制度來適應，因此，臺灣當局推行第二次土地改革，其核心是積極擴大家庭農場面積，逐漸達到適當經濟規模，主要內容如下：
　　（1）加速農地重劃，輔導小農轉業。推行農地重劃，就是耕地的轉移與合并，農民之間以互換耕地的形式，把分散在多處的小塊土地集中在一起，以利于農事耕作和管理；或者以自愿結合的形式，將不規則的耕地聯成一片，辦成標準農場或綜合利用。另外就是輔導小農轉業，它要求將島內90萬hm2的土地，從分屬90萬農戶轉變為分屬30萬農戶，即將每戶平均擁有耕地從1hm2擴大至3hm2，安排60萬農戶、約370萬農民轉業。為了實現這一目標，一方面，臺灣當局鼓勵無耕種能力的自耕農出售土地，輔導其轉業；另一方面，提供貸款，輔助有能力的小農戶購買棄耕或厭耕的土地，以擴大耕地面積，達成適當的經營規模。為此，臺灣專門設立了“農地購置基金”，合計約新臺幣25億元，以低息貸給耕地面積較小的農戶，協助其購買新的耕地。每個農民可從中借錢購買3hm2的土地，每hm2耕地的貸款額度從以往新臺幣10萬元增至30萬元，凡增購的土地免納5年的農業土地稅。這一措施有助于土地所有權的轉移和合并，在一定程度上擴大自耕農的耕地面積。在臺灣，10年農地重劃期間（1962～1971），農業生產指數上升19.6個百分點，同期農作物生產總值增長約40%，僅在1966～1971年的6年期間，農戶所得增長21%左右，扭轉了農業下滑的局面。1980—1986年，重劃農地累計達648區，面積35萬hm2，約占臺灣地區適宜辦理重劃農地面積的80%。[3]
　　（2）推廣共同經營，專業化經營和委托經營。共同經營分三種，第一種是合耕合營，合耕就是在生產領域進行合作，在經營、流通領域也是合作的。第二種是合耕分營，生產領域合作，經營領域、流通領域是分開的。第三種是合營分耕，在生產領域是分開的，但是在流通領域是合作的。專業化經營，就是種糧食的種糧食，種水果的種水果。委托經營，一種委托經營叫代耕，代耕是生產領域委托了，流通領域還自己做。還有一種叫代營，代營是流通領域委托了，生產領域自己做。為進一步擴大農地經營規模，政府推行多種農業經營方式，促進農業專業區發展。
　　（3）實現農業耕作的機械化。為配合第二次土地改革，臺灣制訂了農業機械化計劃，至1985年，水稻整地機械化程度已達98%，插秧、收割及干燥機械化程度分別為97%、95%、65%，每hm2使用馬力數約1.68馬力，各項指標均超過原計劃。[4]
　　第二次土地改革取得了有限的成效。1986年，臺灣已辦理購地貸款的農戶累計達8305戶，購地3951hm2；同年，累計組成了6061個合作農場，經營面積達到12.2萬hm2，參加農戶約19.5萬戶。1980至1986年，重劃農地累計達648區，面積35萬hm2；農民拖拉機擁有量從1965年的1.2萬臺增至1985年的6.7萬臺。盡管如此，臺灣農地經營規模擴大卻進展緩慢，只有7.84%的農戶喪失了土地所有權。[5]臺灣相當多的農民不愿出賣耕地，有文化和經濟的雙重原因。賣方認為，土地為祖業，不可以輕易處置；土地不賣，留著肯定會漲價；如果子女在城市失業，回家后有地可種，耕地等于保險金。買方認為，經營農業收益不高，買地無利可圖。這種情形在相當程度上使小塊土地經營凝固化，農場規模沒有如改革目標所擴大仍以小農經營為主，影響了大型農業機械的普及。
　　二、臺灣第二次土地改革的啟示
　　1.土地改革要與社會經濟發展階段相適應
　　在臺灣傳統農業起飛階段，政府將土地分配給農民耕種，以調動農民積極性，解放和發展農業生產力；當經濟重心轉向工業生產階段，政府實行土地重劃，推進農業規模化經營；當下大陸身處新型工業化轉型的關鍵時期，也在積極探索促進土地流轉，實現用地集約化、規模化和高效化的新土地制度。因此，土地改革要適應社會經濟不同階段發展的需要。
　　2.土地產權形式不是社會經濟發展的決定性因素
　　土地產權的不同形式不是農業生產發展的絕對決定因素，關鍵要看是否有利于農業生產的發展。在臺北最高的世貿中心附近的黃金地段，有一塊號稱臺北最貴的農田，主人不賣這塊農田，每天在地里種菜，旁邊是現代化的高樓大廈。[6]臺北政府不能只給幾千塊錢就強行拆遷，但歸根到底，土地所有制的私有或公有只是提高農業生產力的眾多手段之一，公有產權容易滋生短期行為，但私有土地制度也會造成土地規模狹小和土地投機的盛行。大陸實行土地公有制，產權主體較為模糊，然而大陸現行集體土地所有制下家庭聯產承包責任制有其優越性，它既能激勵農民的生產積極性，又能避免土地私有化后可能引起的貧富差距過大和社會不穩定。臺灣實行土地私有制，產權主體明晰，然而也有其弊端，如政府不能有效解決土地規模狹小和土地投機盛行的問題。因此，不同形式土地產權制度成效的關鍵在于能否提供正確激勵，促進社會經濟發展。
　　3.推進農業適度規模經營，同時要防止由于城市化和工業化導致土地大量非農化
　　未來大陸的土地改革要以實現農業規模經營和實現土地的轉讓。規模農業是農業發展的必然，但是目前我國的土地制度和農民占有土地情況，嚴重阻礙了我國適度規模農業的發展。一方面是土地流轉困難，另一方面是我國耕地本身總量就少，而農民數量多，農民人均占有耕地少。要加快發展適度規模農業，一是建立方便土地轉讓的農地制度，另一方面是加快城市化和工業化步伐，轉移農民，減少農民數量。發展適度規模農業，是要改變現有土地制度，允許農民自行轉讓土地，轉讓自己的土地使用權、經營權。但是我們要知道城市化和工業化需要占用農村土地，而農村土地是有限的，也就是出現了矛盾。這就是說，一邊是要轉讓土地推動適度規模農業發展，一邊又是土地的轉讓可能會導致大量土地非農化，影響國家糧食安全。為此，未來土地改革一是要發展適度規模農業，臺灣推廣的共同經營，專業化經營和委托經營的農業經營方式大陸可以借鑒。一是防止土地大量非農化。筆者建議，我們可以學習臺灣的土地分區分級制度，在我們內地也建立土地分區分級制度，在城市化和工業化進程中保護土地。
　　4.土地改革時需要建立配套組織保護農民的土地
　　臺灣地區的農會是組織農民的核心，同時也是政府實施農村、農業政策的重要助手，在協調、溝通政府和農民的關系上扮演著重要角色。它接受政府的委托，宣傳推廣政府的政策計劃，辦理各項教育和生產培訓，及時收集建議與意見，向政府反映農民的愿望為政府決策作參考；同時經常進行農民間的調解、溝通，以減少相互間的分歧與誤會，增進組織的團結和理解。如果沒有臺灣的農會，臺灣農民的地位不會像今天這般重要，農民的權利不會和社會其他階層那樣平等。正是因為臺灣的農會制度，鞏固了臺灣的土改成果，打造了臺灣特色的現代化“小農”農業模式。[7]大陸地區農村沒有農民的代言人，沒有農民自己的組織，沒有為農民爭取和保護權益的組織，導致農民利益經常受到侵害。所以，筆者建議，在未來大陸土地改革的同時，還需要，也是必須建立農民自己的組織，不同于今天的村民委員會，可以是經濟組織，但有一點，必須是農民自己的，是為農民服務的組織，為農民提供技術、資金，為土地轉讓充當服務者角色，應該是類似臺灣的農會組織。
　　祖國大陸農業發展從總體上說，還處于增加農業產出階段，但在遼闊大地上區域發展差異顯著。在大陸東部沿海地區及大中城市郊區，工業的發展為農村剩余勞動力提供了就業機會，使該地區的農業發展進人追求規模經營效益，以縮小工農比較利益差距的階段。臺灣在此發展階段的經驗與教訓值得大陸借鑒。由于祖國大陸在建國之初選擇了重工業優先發展的戰略，造成了當今大陸農業的發展面臨著已進入結構調整階段，但又有大量剩余勞動力未轉移的特殊困境。因此農地制度的安排在借鑒臺灣經驗的同時，又要考慮自身的特點。臺灣農地制度改革有許多可供我們借鑒的寶貴經驗，但沒有可照搬的模式。
　　參考文獻
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　　[2] 黃安余.臺灣土地改革及對農民就業的影響，[J].臺灣農業探索，2008（6）
　　[3] 許經勇.從臺灣省第二階段農地制度改革的必要性與困擾引起的思考，[J].當代經濟研究，1997（4）
　　[4] 李非.臺灣土改的啟示，[J].南風窗，2009（2）
　　[5] 匡萃堅.我所了解的臺灣農地改革，[J].炎黃春秋，2009（9）
　　[6] 陳雪松.臺灣土地改革及對大陸的啟示，[J].南方農村，2005（1）
　　[7] 李昌平.臺灣的土地制度，[J].三農視點，2010（1）