食品安全監管問題研究——以《食品安全法》在農村地區的實效性為視角

　　[摘 要] 《食品安全法》的頒布實施，為規范食品行業秩序、構建有效的食品安全監管體系提供了法律依據，但受農村食品市場特殊性影響，《食品安全法》在農村地區的實施依然存在諸多障礙，實施成效并不理想。本文概述了農村食品安全現狀，深入分析了《食品安全法》在農村實施過程中存在的突出問題，并結合實際提出在農村地區有效貫徹《食品安全法》的政策建議，以期推動建立科學有效的農村食品安全體系。
　　[關鍵詞] 食品安全法；農村食品安全；法律監管
　　《食品安全法》的頒布實施，全方位構筑了我國食品安全法律屏障，標志著市場經濟條件下我國食品安全監管體系框架的確立，其理順了監管機制、明確了生產經營者社會和法律責任、統一了食品安全標準，建立了食品安全風險監測和評估、食品召回等制度，有力規制了食品生產經營行為，為推動食品行業科學發展提供了有力法律保障。但在廣大農村地區，由于受食品企業規模普遍較小、運營不規范、人員素質低、食品安全監管力量不足等諸多因素影響，《食品安全法》在農村地區尚未得到有效貫徹落實，農村地區食品安全形勢依然十分嚴峻。
　　一、農村食品安全現狀
　　1.食品生產條件差
　　農村食品生產企業多以家庭式小作坊形式存在，生產規模小，設備簡陋，人員素質低，生產、衛生和倉儲條件差，無證經營現象突出，“臟、亂、差”現象明顯，“三無產品”大行其道，很少有企業能達到《食品安全法》第二十七條規定的食品安全生產標準，食品質量毫無保障。這些小企業、小作坊生產的食品，雖然質量難以保障，但往往具有鮮明的地方特色且價格低廉，很受當地群眾喜愛，具有廣泛的發展市場。
　　2.食品經營者和消費者安全意識薄弱
　　在廣大農村地區，由于受文化水平偏低、信息傳播不暢、食品安全及法制知識宣傳不到位等因素影響，農村食品經營者和消費者食品安全意識和法制意識較為淡薄。食品生產者受利益驅使，為降低生產成本，采取一切辦法規避法律規定，根本不注重食品的安全性。廣大消費者由于缺乏食品質量鑒別能力，并受經濟條件影響，選購食品時采取價格先行原則，價低質次食品在農村很有市場，存在嚴重的“劣幣驅逐良幣”現象。當權益受到侵害時，由于缺乏維權意識，加之維權成本較高，農民一般不會拿起法律武器維護自身權益，一定程度上助長了假冒偽劣食品在農村的發展。
　　3.食品安全監管難度大
　　一方面，由于農村食品生產企業分布于地袤廣闊的農村，其具有分散性、隱蔽性、不穩定性和流動性，無證經營現象突出，食品安全監管點多線長，食品安全監管難度大。另一方面，農村地區食品安全監管機構不健全，監管人員編制少且多為兼職，監管人員素質普遍較低，食品安全監管設備落后，嚴重制約了食品監管職能的發揮。同時，由于城市食品安全監管力度的不斷加大，假冒偽劣產品大量流向農村，也加大了農村食品監管的難度。
　　4.有關食品安全政策法規落實不到位
　　國家雖然頒布了一系列食品安全法律法規，但受各種因素影響，相當政策法規難以得到有效貫徹實施。一是農村食品企業規模小、經營不規范，監管難度大。二是部分政策對農村食品企業而言要求過高，操作性不強，難以執行。三是農村食品政策法規及相當知識宣傳不到位，食品生產經營者缺乏相關知識。四是農村食品監管人員本身素質不高，對相關政策一知半解，影響了政策的貫徹落實。
　　二、《食品安全法》在農村地區實施過程中存在的問題
　　1.監管體制難以理順
　　《食品安全法》的一項重要成就就是進一步理順了食品監管體制，其設立了國務院食品安全委員會作為高層議事機構，協調、指導食品安全監管工作。建立食品安全分段監管模式，進一步明確了各部門及地方政府的監管職責，衛生部門承擔食品安全監管綜合協調職責，質檢、工商、食品藥品監管部門分別對食品生產、流通和餐飲服務實施監管。但在農村基層，受機構和人員編制限制，部門權限交叉、職責不清，部門協調性差，多部門監管等于沒有監管，出現問題部門之間相互推諉，監管效率低下。
　　2.食品安全風險監測、評估和安全標準落實難
　　農村食品生產企業具有規模小、分散、不穩定等特征，無證經營和“三無”產品盛行，企業經營極不規范，監管部門很難對其進行有效監測。農村的蔬菜、水果等基本上都是農戶自產自銷或自給自足的，農藥、化肥、生長調節劑、獸藥、飼料等的安全性、用量等均無統一標準，只要能增產農民就敢用，安全性根本不予考慮。加之農村食品種類繁多，產品質量差異性較大，因此《食品安全法》規定的食品安全風險監測和評估制度在農村地區的可操作性極差。食品企業經營不規范、規章制度不健全、經營者素質低、安全意識和法制意識淡薄等，加上監管力度不足，致使食品安全標準在農村地區也難以得到有效貫徹落實。
　　3.許可證制度落實難
　　農村多部分食品經營戶都是趁趕集或農閑在集市上擺攤設點賣些涼皮、糕點等自產的特色食品，沒有固定的經營地點和時間，工商、衛生等部門要對經營者發放許可證基本不可能，除了極個別上了一定規模的食品經營者有許可證外，農村絕大部分食品企業是無證經營。因此《食品安全法》規定的食品生產經營許可制度對農村食品經營者來說影響不大。
　　4.從業人員健康管理制度落實難
　　一方面，農村絕大部分食品經營者安全意識淡薄，食品生產都是自己自行操作或雇用幾個親戚朋友，或者從附近雇用村民，根本沒有從業人員健康檢查和安全培訓的概念。即使意識到從業人員健康檢查的重要性，也因檢查成本問題而盡量回避。另一方面消費者同樣缺乏衛生安全意識，只關注食品的價格和外在品質，而不注重生產環節問題，因此應有的監督作用也難以發揮。
　　5.問題食品召回難
　　首先，農村食品企業規模小、利潤薄，食品經營者安全意識和責任意識淡薄，加之很多食品為“三無”產品，因此，即使發現食品有問題也普遍默不作聲，而不會主動召回。其次，食品銷售對象分散而不固定，銷售對象大多沒有任何聯系方式，問題食品召回難度較大。再次，農村地區食品監督管理機制不健全、執行力度差，也縱容了食品經營者回避問題食品的召回。
　　6.經營者責任追究難
　　一方面，農村食品經營者大多無固定經營場所，隱蔽性和流動性較強，無證經營和“三無”產品盛行，均成為食品安全責任追究的主要障礙。另一方面，農村消費者法制意識和維權意識淡薄，當權益受到侵害時，由于不知如何維權、維權成本過高等原因，很少有人拿起法律武器維護自身權益。因此，《食品安全法》嚴厲的懲罰性賠償制度難以對農村食品違規經營者起到真正的震懾作用。
　　三、政策建議
　　1.加強宣傳培訓，全面提高農村食品經營者及消費者安全意識
　　一是做好地方黨政領導的宣傳，爭取地方政府對農村食品安全的重視和支持。二是加強對農村食品監管人員的宣傳、培訓，增強其責任意識和執法能力。三是注重對食品經營者的食品安全、法制意識宣傳培訓，促進其依法合規開展食品生產經營活動。四是重點加強對農村消費者食品安全政策法規、維權途徑、食品質量鑒別常識等宣傳，充分利用農村趕集、重大節日等有利時機，通過現實案例開展形式多樣、群眾喜聞樂見的宣活動，全面提高群眾的法律意識、維權意識、安全意識，促使農民的思想由過去單純的“吃飽”向“吃健康”轉變，為有效改善農村食品安全狀況營造良好社會氛圍。
　　2.有針對性地對《食品安全法》及其《實施細則》進行細化完善，提高其在農村地區的可操作性
　　《食品安全法》的有關規定均是以城鎮規模較大、經營規范的食品企業為客體，而對農村地區規模小、經營不規范的食品企業及農民自產自銷的食品而言，則明顯“水土不服”。建議在堅持《食品安全法》基本原則的前提下，緊密結合農村食品市場實際情況，與《農產品質量安全法》等相關法律法規有機協調配合，對農村食品安全監管作出特殊規定，適度降低有關制度的執行標準，加大對食品違法行為的行政處罰和司法制裁力度，切實提高《食品安全法》在農村地區的可操作性。
　　3.理順農村食品安全監管體制
　　在缺乏市場規制的農村地區，政府規制本是市場失靈問題有效解決的必然手段，但在我國越到基層部門職能分化越模糊，行政職能越弱，在鄉村一級，由于部門設置不完善、相互之間職權分工不明確，大大降低了政府監管效能。建議注重發揮政府在食品監管中的主導作用，改變以往農村地區由多部門分工監管的局面，在農村鄉鎮一級建立一個專門負責食品安全監管的部門，對農村農產品和食品工業實行一體化管理，對農村食品進行“從地頭到餐桌”的全程監管，建立起職責明確、運轉協調、綜合高效的食品安全保障體系。
　　4.整頓農村食品市場秩序，加強食品安全監管
　　一是鄉鎮政府及村民委員會要切實負起責任，堅決取締無證經營的小作坊和“三無”產品，扶持有一定規模的正規企業做大作強。二是引導建立鄉村食品超市和農產品集中交易市場，配備駐村食品安全監管員，加強對農村食品市場的監管，嚴格執行《食品安全法》第五十二條有關規定，落實市場開辦者、攤位出租者的責任，促進食品安全風險監測、食品采進貨檢查記錄制度等的落實。加大對違法違規者的懲處力度，提高其違法成本。依托人民銀行征信系統等，建立食品經營企業的信用檔案，并實現多部門信息共享，便于形成多部門監管合力。三是定期對農產品進行安全抽樣檢查，并加強對農民有關化肥、農藥等安全使用知識培訓宣傳，保證農村食品安全。
　　5.加大投入，全面提高農村食品安全監管水平
　　在整合農村現有食品職能部門監管資源的基礎上，加大對農村食品安全監管機構的專項投入，加強農村食品安全監管機構的硬件建設，改善辦公條件，配置食品安全監測儀器等執法裝備，提升食品風險監測能力，實現食品安全管理從“事后控制”向“事前預防”轉變。加強食品安全監管執法隊伍建設，將高學歷、高素質人才引入執法隊伍，定期對執法人員進行法律制度、食品檢測方式等知識培訓，全面提高執法人員的綜合素質和行政能力，切實提高農村食品安全監管水平。
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