征地拆遷中村居干部職務犯罪法律適用問題分析

　　作者簡介：潘順（1967- ），男，安徽蕭縣人，棗莊學院思想政治理論課教學部副教授，金尊律師事務所兼職律師，主要研究方向為檢察理論與實踐；張志強（1966- ），男，山東滕州人，山東省棗莊市市中區人民檢察院黨組書記，檢察長，四級高級檢察官，主要研究方向為檢察理論與實踐；曹貽功（1980- ），男，山東棗莊人，山東省棗莊市市中區人民檢察院檢察官，主要研究方向為檢察理論與實踐。
　　摘 要：征地中村居職務犯罪影響惡劣，后果嚴重，其方式、特點、原因都值得探討。在司法實踐中應重點厘清貪污罪與職務侵占罪、受賄罪與非國家工作人員受賄罪、挪用公款罪與挪用資金罪的區別，準確定性，嚴厲打擊村居干部經濟犯罪，維護農村經濟穩定。
　　關鍵詞：征地拆遷；職務犯罪；法律適用；預防對策
　　中圖分類號：D924.44 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）08/09-0126-04
　　
　　在征地拆遷過程中，村居干部在拆遷過程中雖然沒有法定職責，但有關宅基地面積評測、違章建筑拆除、土地補償金和房屋拆遷補償費用發放等許多方面都需要他們參與或配合，因此，這使他們有機會成為拆遷領域職務犯罪的主體。據棗莊市市中區人民檢察院查辦的近幾年征地拆遷職務犯罪情況的數據分析，村居干部占了相當的比例。村居干部的職務犯罪行為不僅影響了正常的市場經濟秩序，而且給國家財產造成了嚴重損失，也嚴重損害了黨群干群關系，成為破壞基層社會和諧穩定的因素。
　　一、在征地拆遷中村居干部職務犯罪的方式及特點
　　1.方式。通過對我院所辦理的案件及其他地區的同類案件的對比分析發現，征地拆遷領域的職務犯罪的犯罪手段和形式逐步多樣化，主要包括：一是與被拆遷戶和拆遷人員相互勾結，虛增或虛構拆遷房屋面積騙領補償款，這是多數案件的作案手段。二是濫用管理職權，串通改變房屋性質騙領拆遷補償款。三是在分配回遷房過程中，將好地段、好樓層或者好朝向的住房作為謀取非法利益的手段，收受被拆遷戶賄賂甚至主動索取賄賂。四是在征地拆遷中，濫用職權任意提高補償標準，導致國家財產受到損失。五是利用經手管理的職務便利，直接侵占征地補償款或利用發放補償款的時間差挪用補償款項。
　　2.特點。通過對我院查辦的在征地拆遷補償中村居干部職務犯罪案件的分析，發現主要有以下特點：（1）村居兩委班子“一把手”犯罪比例高。由于村居兩委“一把手”權力相對集中，有些“一把手”是本地的“大家族代表”或“強勢者”，一般都具有相對的財產優勢和人緣優勢，對本村、社區的諸多事務能夠起到重要影響作用，因此極易成為拆遷補償中的犯罪主體。（2）大案要案多，窩串案多。由于征地拆遷工作涉及多個環節和多個工作部門，獲得補償款或安置房需要具備相應的材料和手續，需要多人的相互協調和配合，村居干部大多會與不同崗位上的多個工作人員相互勾結，因此，窩案、串案較多，發案后往往形成案連案和一案多人的現象。（3）作案手段隱蔽，查處難度較大。犯罪分子往往打著新農村建設、棚戶區改造、城中村建設等政策的名義從事違法犯罪活動。由于許多拆遷項目都具有合法的外衣，因此，一般難以發現。另外，村居干部往往與上級拆遷部門和主管部門的工作人員相互勾結，形成穩固的利益群體，行賄受賄時一般都采取一對一的形式，檢察機關在查辦案件時利益群體間相互隱瞞、包庇，從而給案件辦理造成很大的阻礙。（4）社會后果嚴重，部分案件甚至引發群體性事件。村民一旦發現村干部貪污受賄、挪用集體資金損害集體利益，大都會聯名舉報、集體上訪，甚至越級上訪，在該地周邊區域造成惡劣影響，嚴重破壞當地的投資環境，導致黨和政府的公信力下降，引發和激化社會矛盾，嚴重危害到社會秩序的和諧穩定。（5）犯罪造成的損失巨大。干部職務犯罪造成拆遷補償費用大幅度攀升，極易給國家或集體造成極其重大的經濟損失。如我院查辦的田莊村和岳樓村在新農村建設中的腐敗窩案，共給國家造成經濟損失近百萬元。另外，拆遷補償中的職務犯罪行為，使弄虛作假的被拆遷戶得到好處，客觀上給其他被拆遷戶起到了負面的示范效應，引起被拆遷戶競相行賄、攀比、漫天要價，人為造成“釘子戶”現象，使開發商、被拆遷人、拆遷人之間矛盾沖突不斷，拆遷任務遲遲不能完成。
　　二、在征地拆遷中村居干部職務犯罪的原因
　　通過對我院審理的征地拆遷職務犯罪案件的調查分析，發現村居干部職務犯罪的原因是多方面的，既有村居干部個人方面的原因，也有體制和制度方面的原因，主要有以下幾點：（1）文化素質普遍較低，法治意識淡薄。村干部文化素質較低，多數是初中生、高中生，有的甚至是小學文化，有的雖然是大學文化，也是通過其他渠道獲得，基本上沒有接受過正規的高等教育。不少村居干部法律意識比較淡薄，對職務犯罪的犯罪構成認識不清。有些干部甚至認為只要為群眾謀利益，套取一些國家資金也是情有可原的，收點好處也是應該的，構不成犯罪。（2）拆遷組織多為臨時性機構，工作人員成分復雜且不穩定。在拆遷過程中，往往會設立“拆遷辦”或工作組等臨時性機構來負責相關事宜，工作人員來自各單位，調動比較頻繁，缺少集體歸屬感和責任感，很容易形成應付心理，僥倖心理，相互監督也就變得不現實，甚至還形成利益小團體，構成共同犯罪。（3）上級部門和拆遷戶的雙重壓力。拆遷本身就是一項比較繁瑣復雜的任務，為加快拆遷進度，上級部門往往通過行政命令的方式，要求某一處的拆遷工作必須在規定的時間內完成，然而很多工作人員身兼數職，必然會面臨時間緊、任務重的問題。為了盡快完成拆遷任務，拆遷工作人員往往抱著“趕進度、完任務、得過且過”的心態，不認真審核拆遷資料。一些拆遷戶為爭得更大的補償利益，往往會采取拒遷等手段。為了達到被拆遷戶自愿拆遷的目的，個別拆遷工作人員甚至濫用職權，采用虛增拆遷面積，虛增補償款，偽造產權證明等違規方法，來滿足被拆遷戶的無理要求。（4）征地拆遷程序繁瑣，職能分割，溝通不暢，信息缺乏公開透明。一塊土地的征遷從開始到結束往往需要經過規劃、審批、拍賣投標、評估確認、征收補償等多個環節，這些任務要通過多個部門才能完成。雖然各部門職務上有分工，但是制度上不配套，缺少溝通，相互了解甚少，不容易相互制約。再者，為保障拆遷的順利進行，行政機關多在拆遷工作實施前采取保密措施，相關信息不予公開，如何拆遷？怎樣補償？群眾不明就里，社會監督同樣成為盲區。這就給一些不法分子暗箱操作、以權謀私留下了空間，導致貪污、截留、挪用補償款等腐敗行為的出現。（5）制度不夠健全，監督管理不到位。據調查了解，部分新農村建設項目、城中村改造工程沒有參加招投標，或者雖然進行了招投標，但流于形式，有些村居干部入了干股的或其親屬開辦的施工單位在中標評定之前就已內定，招標過程只是為了應付有關部門的要求，這是導致職務犯罪的又一重要原因。同時，上級主管部門疏于監管也為村居干部職務犯罪的滋生提供了土壤。（6）管轄權界定不清晰，查處不到位。由于法律規定不明確，從而造成此類案件的管轄權不清。在管轄范圍上，村居干部職務犯罪一部分歸檢察機關管轄，一部分歸公安機關管轄。這樣，這類案件在偵辦過程中，極易由于定性爭議而引起管轄不到位，形成執法的空白地帶，出現群眾告狀無門的現象。在案件查辦中，檢察機關由于受到法律規定的職能限制不能實行管轄，而公安機關社會治安任務較為繁重，無力實行管轄，加之有些公安干警對村居干部犯罪的管轄問題認識不清，甚至認為應全部屬檢察機關管轄，這就給一些腐敗分子提供了鉆法律空子的機會。（7）刑罰處罰偏輕，懲罰力度不夠。目前，村居干部犯罪判處緩刑的比例較大，輕刑化趨勢明顯，職務犯罪付出的代價過低，使一些村居干部敢于以身試法，敢于挑戰法律的威嚴。
　　三、在征地拆遷中村居干部
　　職務犯罪的相關罪名及法律適用問題
　　在司法實踐中，公安機關、檢察機關、法院經常會對村居干部職務犯罪的定性產生爭議，有時出現檢察機關認定為貪污罪、挪用公款罪移送起訴，法院審判時則以職務侵占罪、挪用資金罪作出判決，或者檢察機關以職務侵占、挪用資金起訴，被法院改判貪污、挪用公款，同類行為在不同地區得到不同罪名判決的情況屢見不鮮。職務犯罪定性認識不清導致了管轄權不明，客觀上造成司法資源的浪費。為解決農村基層組織人員職務犯罪的法律適用和確定公安、檢察機關職能管轄的分工問題，2000年全國人大常委會九屆十五次會議審議通過的《關于刑法第九十三條第二款的解釋》，規定了七種屬于刑法規定的“其他依照法律從事公務”的活動，其中包括國有土地的經營和管理，土地征用補償費用的管理，協助人民政府從事的其他行政管理工作這三種行為。最高人民檢察院隨后出臺了關于貫徹執行《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》的通知（高檢發研字［2000］12號），該《通知》第3條規定：“各級檢察機關在依法查處村民委員會等村基層組織人員貪污、受賄、挪用公款犯罪案件過程中，要根據《解釋》和其他有關法律的規定，嚴格把握界限，準確認定村民委員會等村基層組織人員的職務活動是否屬于協助人民政府從事《解釋》所規定的行政管理工作，并正確把握刑法第三百八十二條、第三百八十三條貪污罪、第三百八十四條挪用公款罪和第三百八十五條、第三百八十六條受賄罪的構成要件。對村民委員會等村基層組織人員從事屬于村民自治范圍的經營、管理活動不能適用《解釋》。”而對于居民委員會組織人員的職務犯罪定性問題，法律法規均無直接解釋。在司法實踐中，一般參照《解釋》規定執行，即對于協助人民政府從事行政管理工作的七項事務，居民委員會組織人員以國家工作人員論，其利用職務之便進行的犯罪行為構成貪污罪或者挪用公款罪。如果居委會基層組織人員從事的并非《解釋》規定的七項事務，其利用居委會內部自治管理服務工作之便構成的犯罪，則構成職務侵占罪或者挪用資金罪。關于村居干部職務犯罪在司法實踐中的罪名認定，筆者認為應從以下幾個方面認定：
　　1.貪污罪與職務侵占罪的界定。根據法律及最高法的司法解釋，可以得出以下結論：村居干部利用實施國有土地的經營和管理、土地征用補償費用的管理、協助人民政府從事的其他行政管理工作三種公務的便利條件，在協助人民政府進行棚戶區改造、城中村改造、城市拆遷補償等公務行為時，非法占有土地補償金、搬遷安置費、房屋拆遷補償等財產時，應認定為貪污罪。具體行為包括：村居基層組織人員采取虛報土地數、人口數、房屋面積以及虛報房屋等級、多付建筑設施補償費用等手段侵吞土地征用補償費用、房屋拆遷費用、搬遷安置費的行為；土地征用補償費用、房屋拆遷費用、搬遷安置費等費用發放到村居集體尚未提留前，村居基層組織人員的侵吞行為；土地征用補償費用、房屋拆遷費用、搬遷安置費等發放到村居集體，村居集體按規定提留后，村居基層組織人員侵吞本應發放給農戶、拆遷戶的資金的行為。反之，如果不是在協助政府從事公務的情況下，在農村集體所有的土地上或集體土地征收國有前，利用職務上的便利，將建設改造中集體建設資金和集體補償資金占為己有，數額較大的，應以職務侵占罪論處。如：村居干部采取虛報土地數、人口數、房屋面積等，虛報房屋等級、多付建筑設施補償費用等手段侵吞由集體出資的建設資金、房屋拆遷費用、搬遷安置費等費用的行為。
　　2.受賄罪與非國家工作人員受賄罪的界定。村居干部在拆遷中利用上述三種公務的便利條件，在協助人民政府進行棚戶區改造、城中村改造、城市拆遷補償等公務行為時，索取他人財物或非法收受他人財物，為他人謀取利益，數額較大時，構成受賄罪。具體行為包括：村居干部以索取、吃回扣等方式收受開發商、施工單位財物，為他人規避招投標、降低施工標準、擅自增加建造面積等提供便利的；村居干部利用本人職權或者地位形成的便利條件，通過其他主管部門、上級政府部門的工作人員職務上的行為，為請托人謀取不正當利益，索取或收受開發商、施工單位財物的；村居干部利用本人職務便利，為被拆遷戶虛報土地數、人口數、房屋面積等謀取非法利益，索取或收受被拆遷戶財物的。反之，如果不是在協助政府從事公務的情況下，在農村集體所有的土地上或集體土地征收國有前，利用職務上的便利，索取他人財物或非法收受他人財物，為他人謀取利益，數額較大時，構成非國家工作人員受賄罪。
　　3.挪用公款罪和挪用資金罪的界定。根據法律規定，村居干部在拆遷中利用上述三種公務的便利條件，在協助人民政府進行棚戶區改造、城中村改造、城市拆遷補償等公務行為時，利用職務之便挪用公款歸個人使用，進行非法活動的，或者挪用公款數額較大、進行營利活動的，或者挪用公款數額較大、超過三個月未還的，成立挪用公款罪。反之，村居干部在利用職務上的便利，將新農村改造、城鄉結合部建設改造中的集體建設資金和補償資金挪用歸個人使用或者借貸他人，數額較大、超過三個月未還，或者雖未超過三個月，但數額較大、進行營利活動的，或者進行非法活動的行為，成立挪用資金罪。在司法實踐中，區分兩罪要充分考慮其行為是否屬于上述三種公務行為和其挪用的資金來源。
　　四、征地拆遷中村居干部職務犯罪的其他問題
　　1.《解釋》中規定的資金與集體自有資金混淆時罪名的界定問題。由于村居財務制度不健全，財務管理混亂，存在著土地補償金、房屋拆遷補償金、搬遷安置費與村內自有資金混在一起的情況，往往難以分辨，因而存在著定性難的問題。根據刑法規定，貪污罪的最高刑為死刑，挪用公款罪的最高刑為無期徒刑，而職務侵占罪的最高刑為5年以上有期徒刑，挪用資金罪的最高刑為10年以下有期徒刑。由于對資金的界定直接影響定罪量刑，所以在定罪量刑時應通過客觀證據慎重考慮犯罪嫌疑人的主觀意圖。有證據證實行為人主觀意圖明確指向土地補償費用等資金的，侵吞、挪用的資金在土地征用補償費用數額內的，以貪污、挪用公款罪認定；超過的部分認定為職務侵占罪、挪用資金罪。沒有證據能夠證實行為人主觀意圖指向土地補償費用等資金的，以職務侵占或挪用資金罪認定；超過村集體資金、屬于土地征用補償費用的部分，以貪污罪或挪用公款罪認定。
　　2.在查辦村居基層組織人員職務犯罪案件時，對不屬于檢察機關管轄范圍案件的處理。遇到村居基層組織人員職務犯罪案件不能適用《解釋》的規定，不屬于自己管轄權限時，檢察機關可以在查明事實后，根據行為性質，移交公安機關查處，公安機關查辦后應及時把辦理結果向檢察機關辦案部門通報備案。如果村居干部存在違規行為，不構成犯罪的，可在查明事實后向基層政府提出檢察建議，按照村民委員會組織法和其他法律法規的規定處理。如果存在違紀行為，可以在查明事實后，依法移交紀檢部門處理。如果檢察機關在查辦案件時發現地方政府、主管部門存在管理漏洞、制度缺陷時，可以向相關單位發出檢察建議，地方政府及主管部門的處理結果應及時向檢察機關反饋。
　　3.貪污腐敗犯罪與職務侵占等普通犯罪牽連時的處理。在征地拆遷領域的犯罪中，檢察機關和公安機關根據法律規定各自獨立偵查，但是，當出現貪污腐敗犯罪與職務侵占等普通犯罪相互牽連時，往往會就管轄權問題發生爭議，從而影響整個案件的偵查效果。對此，應在法律的框架下建立案件協調機制和聯合偵查機制，進而形成偵查合力，提高偵查效能。筆者認為，辦案時應充分考慮行為人所涉嫌的主要罪名、涉案資金及其他具體情形。由此出發，對征地拆遷領域的牽連案件，如不便分割或難以分割時，原則上應由檢察機關并案偵查；對于可以分割，分割后不會對偵查活動產生影響的案件，可以進行分割偵查，但公安機關也要及時通報案情，接受檢察機關的指導。對行為人主要涉嫌貪污受賄、挪用公款等罪名的案件，應由檢察機關并案偵查，公安機關應在檢察機關的引導下予以配合；對于行為人主要涉嫌職務侵占等普通犯罪案件，應由公安機關偵查，檢察機關可以以個案指導的方式引導整個偵查過程，公安機關發現的職務犯罪的證據，應及時移送，以達到最佳的辦案效果。以上思路的法律依據是《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》第六條的規定:“涉嫌主罪屬于公安機關管轄，由公安機關為主偵查、人民檢察院予以配合;如果涉嫌主罪屬于人民檢察院管轄，由人民檢察院為主偵查、公安機關予以配合。”
　　參考文獻：
　　［1］溫家寶.用發展的眼光看中國［J］，中國金融家，2009（02）.
　　［2］梁啟超.新民說?論公德.李華興、吳嘉勛編《梁啟超選集》［M］.上海：上海人民出版社：1984.
　　［3］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第3卷［M］.北京：人民出版社1972.
　　［4］潘小娟，張辰龍.當代西方政治學新詞典［M］.長春：吉林人民