“行政監(jiān)督機制”邏輯關(guān)系考辯

　　在必修2《政治生活》第二單元第四課“權(quán)力的行使：需要監(jiān)督”一框中，教材是圍繞著“行政監(jiān)督機制”展開的。在教學(xué)過程中，老師在如何表述“怎樣監(jiān)督政府權(quán)力”，即“行政監(jiān)督機制”這個問題時，出現(xiàn)了多個不太嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼f法。如把行政監(jiān)督機制和行政監(jiān)督體系合稱為監(jiān)督政府權(quán)力的“監(jiān)督方式”，而把政府實行政務(wù)公開制度即“陽光工程”稱為“具體做法”。顯然這與教材的原旨不一致，屬于邏輯認知上的偏差。
　　解決這一問題，首先需要明確的是“行政監(jiān)督”的兩個行為主體，一是被監(jiān)督者，二是監(jiān)督者。
　　一、對被監(jiān)督者的理解
　　被監(jiān)督者，一般籠統(tǒng)地講是指政府，而政府又是一個龐大的“機構(gòu)”，這個機構(gòu)的組成部分叫“機關(guān)”，“機構(gòu)”與“機關(guān)”是相對而言的。在一個政府機構(gòu)中不是所有的政府機關(guān)都是“被監(jiān)督者”，只有其中“做出具體行政行為的行政機關(guān)”才是“被監(jiān)督者”，如縣政府的工商局、稅務(wù)局、公安局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局、教育體育局等，這些行政機關(guān)的具體行政行為（包括作為或不作為）指向或針對的是公民、法人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對公民、法人產(chǎn)生直接的利益影響。其他行政機關(guān)，如審計局、司法局、監(jiān)察局等，它們的行政執(zhí)法行為不是處理公民、法人之間的關(guān)系，而是監(jiān)督作出具體行政行為的行政機關(guān)，是監(jiān)督者而不是被監(jiān)督者；做出具體行政行為的行政機關(guān)的上級行政機關(guān)，如市一級的工商局、稅務(wù)局、公安局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局、教育體育局等，要對它的下級即縣級行政機關(guān)進行監(jiān)督，因此也是監(jiān)督者。
　　因此，嚴(yán)格說來，作為“行政監(jiān)督對象”的被監(jiān)督者，是指做出具體行政行為的行政機關(guān)及其工作人員，既包括行政機關(guān)，也包括實施行政行為的工作人員。
　　二、對監(jiān)督者的理解
　　從根本上講，我國實施行政監(jiān)督的主體是人民，這是由我國的國家性質(zhì)和政府性質(zhì)所決定的。從具體實施行政監(jiān)督的主體來看，則是行政監(jiān)督體系內(nèi)的各種政治力量，如中國共產(chǎn)黨、人民政協(xié)、社會與公民等這些非國家機關(guān)主體，以及國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)和行政機關(guān)內(nèi)的監(jiān)督機關(guān)等這些國家機關(guān)主體。
　　在明確監(jiān)督主體的基礎(chǔ)上，我們再來討論行政監(jiān)督機制的問題。怎樣有效地制約和監(jiān)督政府權(quán)力，關(guān)鍵是“建立健全行政監(jiān)督機制”。這是一個總的指導(dǎo)原則，不能把它降低到或歸結(jié)為“監(jiān)督方式”或“具體做法”之列。
　　行政監(jiān)督機制作為一個總的指導(dǎo)原則、思想，它存在于行政監(jiān)督的實踐形式和具體運行的過程之中，不是獨立于政治實踐之外而單獨存在或運作的“機制”，它屬于理論原則層面的問題。建立健全行政監(jiān)督機制，“一靠民主，二靠法制，二者缺一不可。具體說來，發(fā)揮人民民主對權(quán)力的制約和監(jiān)督，就要切實保障廣大人民的選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使人民能夠有效地監(jiān)督政府權(quán)力的運行。加強法制對權(quán)力的制約和監(jiān)督，就要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度。”
　　行政監(jiān)督機制是理論原則，是進行行政監(jiān)督的指導(dǎo)思想和準(zhǔn)則；而行政監(jiān)督的方式或形式則是具體的實踐模式，是進行行政監(jiān)督的現(xiàn)實架構(gòu)和探索。教材在行文的表述上，也區(qū)分“理論”和“實踐”，充分突出了這一邏輯關(guān)系，如“目前我國已經(jīng)依據(jù)憲法和法律，初步建立起全面的行政監(jiān)督體系”“我國政府為了方便人民群眾對政府及其工作人員進行監(jiān)督，建立了信息公開制度和公開辦事制度”。這就由此進入到行政監(jiān)督的政治實踐活動中，開始了對如何貫徹行政監(jiān)督機制這一理論原則的闡釋。
　　行政監(jiān)督的實踐模式，即行政監(jiān)督的方式或形式，包括“行政監(jiān)督體系”和“政務(wù)公開制度”即“陽光工程”，它們在充分發(fā)揮民主與法制的作用方面，目標(biāo)是一致的，有著共同的追求。這些方式都是有效進行行政監(jiān)督的、正在發(fā)展和完善的政治實踐，教材把它們分而述之的標(biāo)準(zhǔn)在于，這些監(jiān)督方式相對于行政監(jiān)督的對象（即作出具體行政行為的行政機關(guān)）而言，是外在的還是內(nèi)在的、是被動的還是主動的、是強制的還是自覺的。
　　那些外在的、被動的、強制的監(jiān)督方式，就是指“行政監(jiān)督體系”；而內(nèi)在的、主動的、自覺的監(jiān)督方式，則是指政務(wù)公開制度即政府的“陽光工程”。
　　在這兩種監(jiān)督方式中，被監(jiān)督者即行政監(jiān)督的對象始終沒有改變，依然是作出具體行政行為的行政機關(guān)；監(jiān)督者也沒有改變，依然是被監(jiān)督者以外的其他行政機關(guān)、國家機關(guān)和其他政治力量。
　　“陽光工程”的實施，不是取代了其他監(jiān)督方式，而是與其他監(jiān)督方式協(xié)同發(fā)揮作用的監(jiān)督，因而更加方便了監(jiān)督者對被監(jiān)督者的監(jiān)督；不是脫離了“監(jiān)督體系”的另一個獨立的“工程”，而是對“體系”的補充、調(diào)動和完善的工程。
　　（作者單位 山東省濟南市商河縣第二中