地方政府債務規模限額管理和預警機制建設初探

　　作者簡介：張丁榕（1981- ），男，山西忻州人，中共常州市委黨校教師，主要研究方向為產業經濟。
　　摘 要：近年來，我國地方政府債務規模越來越大，潛藏很大風險。要防范地方政府債務風險，必須建立風險預警機制，必須強化對地方政府債務規模的控制管理。
　　關鍵詞：地方政府債務；限額管理；預警機制
　　中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）06-0050-03
　　國務院總理溫家寶在十一屆全國人大五次會議上作政府工作報告時指出，2012年要“加強地方政府性債務管理和風險防范”，并就繼續妥善處理存量債務、嚴格控制新增債務做出明確安排。建立分類管理、區別對待、逐步化解的地方政府債務規模限額管理和預警機制，把短期應對措施和長期制度建設結合起來考慮，是嚴控地方政府債務新增規模、防范地方債務風險的關鍵步驟。一、我國地方政府債務總體情況
　　地方政府債務是指地方政府作為債務人以政府名義舉借或者擔保舉借的債務，并由此承擔的資金償付義務。盡管我國目前學界、政府部門以及市場對于我國地方政府債務規模沒有一個統一的、確切的權威數據，但各方發布的大量調研報告還是能夠讓我們對地方政府債務的總體規模有一個大致的了解。（見表1）
　　我國地方政府債務的隱匿性強，由于舉債主體并不僅僅包括地方政府財政主管部門，還包括政府所屬的投資公司、各職能部門，企事業單位以及一些公益性組織，債出多頭，導致地方財政部門管理不到位，風險意識薄弱，或有債務風險相應增加，債務總量難以確切估量，政府決策部門也難以及時采取有效的措施進行彌補。很多地方政府債務都投向了基建項目，這些項目中長期貸款期限一般都在三年左右，因此今明兩年將迎來還款高峰期。根據審計署調查顯示，10.71萬億地方債務余額中2012年需要到期償還的占到17.17%，償付金額在1.8萬億元以上，2013年為1.2萬億元，2014年為1萬億元，三年累計到期地方債將高達4萬億元。從現有財政收入規模以及未來增量來看，發生債務風險的可能性僅限于局部地區，出現大面積系統性風險的可能性尚小。但長期來看，如果風險積累，會給我國經濟長期發展埋下隱患，有可能成為未來我國城市化過程中的頑疾，而且一旦資金鏈條斷裂，地方政府債務違約直接表現為銀行壞賬，有可能引發金融危機，使中國經濟陷入像拉美一樣的長期低迷。
　　國際經驗表明，凡是地方政府債務管理規范有序、控制嚴格的國家其地方政府發生債務風險的可能性往往較低，因此盡快建立一套可操作性強的政府債務規模管理和風險預警機制，就成為防范地方債務風險的重要手段之一。
　　二、強化地方政府債務有效管理
　　1.規范舉債條件。對于各級政府舉債的條件需要做出規定，如對具體的債務余額占財政收入的比重、舉債支出的效應評估指標值等等作出明確規定，對于無法明確指標的考察內容做出原則性規定，只有達到相應要求的地方政府才能進行舉債。這樣，地方政府對于舉債的可能性會有相對穩定的預期，從而從長遠對自身的財政支出和債務風險進行規劃。此外，對融資項目的資金流向也要加強管理，嚴格限定融資使用方向，防止隨意投資，避免投資失控。地方政府的債務必須用于提供地方的公共產品，優先滿足地方經濟社會發展急需的且從長期看來具有良好效益的交通、能源、通訊等方面基礎設施投資需求。而且在此過程中要嚴格履行監管，絕不允許利用舉債來擴張地方政府的經常性支出。尤其要對出于政績考核而搞的形象工程，面子工程加強監管。發現在用地、環保等方面違規、不按規定使用擴大內需投資資金以及將資金挪用他處的應當堅決予以查處，觸犯法律的應移送司法處理。
　　2.加強預算約束。目前我國地方債務游離于預算體制之外，因此將地方政府公共資本投資全部置于財政部門和人大的預算監督之下，增強地方財政的預算約束顯得十分必要。鑒于目前地方債務規模和未來發展趨勢，建議通過立法的形式，將地方政府的債務約束硬化，防止地方政府過度舉債或將債務轉嫁到下屆政府和上級部門。此外，還要對傳統的預算編制方法進行改革，在細化預算的同時，試編“部門預算”，確立“誰增大支出項目，誰補償收入”的預算平衡原則，提高地方政府部門及其相關人員的風險意識和責任意識，盡快使地方政府成為能夠自我約束、自我監督的財政主體。
　　3.建立地方債務償還機制。我國相關法律明確要求各級政府應當按照本級政府預算支出設置預備費、預算周轉金，預備費用于自然災害救災以及其他難以預見的特殊開支，而預算周轉金則用于地方政府預算執行中的資金周轉，這些規定一定程度上有效地緩解了地方債務風險，減少了舉債壓力。但為了保證財政償還有穩定的資金來源，消除地方財政集中還款造成的地方預算難以有效執行的弊端，還需要將償債基金作為固定支出項目納入年度財政預算，建立地方財政償債機制，未雨綢繆，為償還負債提供切實的保障。一方面為確保地方政府債務的按期還本付息，地方各級財政部門應通過年度預算安排、財政結余調劑以及債務投資項目收益的一定比例的劃轉等途徑，建立財政償債基金，用于各種地方政府債務的償還。另一方面，對于有經濟效益和償還能力的項目，財政部門應對其經營效益情況進行監控，專設償債基金賬戶，統一由財政部門負責還本付息。償債基金必須用于保證清償政府債務，應對或有負債帶來的風險。
　　三、建立地方政府債務風險預警機制
　　1.清晰界定各主體風險責任，提高債務風險意識。由于體制和其他很多方面的原因，地方政府風險責任的劃分邊界比較模糊，對債務的潛在風險反應也較為麻木。為此，急需提高各級財政的風險意識，加強風險教育，強化地方財政風險的緊迫感和危機意識；預估風險程度，防范規避風險，將債務風險從事后彌補轉為事前防御，變被動為主動。此外還要具體界定政府各部門以及各融資平臺的風險責任，將責任風險的控制與化解責任量化到地區、部門、融資平臺乃至個人，并且明確各屆政府間的風險責任，將負債率納入到執政者評價標準當中，避免以GDP為綱的標準下不計代價和成本增加預算搞建設，真正做到權、責、績的結合和統一。
　　2.建立規范充分的地方政府債務信息披露制度，提高債務透明度。提高債務信息透明度是預警系統有效運作的重要環節。為了提高地方政府債務的透明度，很多國家都建立了規范的地方債務信息披露制度，美國等國還有較完備的法律法規來改善市政債務風險的透明度。而在我國，由于對地方政府債務管理缺乏統一的會計核算辦法和信息管理系統，相關部門和公眾很難了解到地方政府債務的真實情況，也就難以進行有效防范和管控。為此，必須在完善政府債務統計制度和核算制度的基礎上建立統一的政府債務管理系統，并且拓寬財政報表的覆蓋面，將或有負債也如實反映在內；必須保證相關數據的可靠性，提高地方財政報告的質量，以使地方債務風險預警機制所參照的數據指標能夠有可靠的和足夠覆蓋面的數據。
　　3.建立地方政府債務風險預警指標體系。目前我國地方政府在進行債務融資的時候尚無法通過一系列的債務風險指標對債務的變動趨勢和風險狀況做出科學合理的評估，從而無法對債務總額、借貸期限、還款方式、利息率等進行合理安排，這樣也就為債務風險埋下了隱患。為此，應借鑒國際經驗構造一套監測預警指標體系用于評估地方政府債務風險。指標系統可包括債務負擔率（債務余額占GDP的比重）、償債率（還本付息額占財政收入的比重）、利息支出率（債務利息占財政收入的比重）、債務依存度（新增債務額占財政支出的比重）以及內債和外債的比率等等，需要較為準確地反映地方債務風險程度和未來變化趨勢，由相應政府財務管理部門對這些指標進行考核，按風險信號類別加以監管，以便地方政府及時了解和全面掌握政府債務風險程度，并及時采取措施化解風險，將債務風險從彌補轉為防御。
　　參考文獻：
　　［1］李本松.當前世界金融危機的政治經濟學批判與反思［J］.石家莊經濟學