多重目標宏觀經濟政策布局下的中國結構性減稅

　　摘要：認為我國處在多重目標宏觀經濟的定位與選擇中，這也正是中國宏觀經濟形勢及其宏觀經濟政策的困境所在。宏觀經濟調控不可能像過去那樣瞄準保增長、穩增長的目標即可，而要在穩增長、調結構、控通脹三個目標當中左右逢源。在此背景下，推進結構性減稅的改革在廣泛程度上獲得認同。從結構性減稅的規模與結構層面論證了結構性減稅改革的具體措施。通過財政赤字的規模與減稅和增支之間的分割來確定結構性減稅的規模；采取減增值稅來減間接稅與企業繳納的稅，同時實施降低增值稅稅率、減稅的需求與財政收入形勢的現實相對接等措施來推進減稅的結構性改革。
　　關鍵詞：穩增長；調結構；控通脹；結構性減稅；價格通道；企業出口；營改增
　　中圖分類號：F124
　　一、多重目標的宏觀經濟政策布局分析
　　當前，我國處在多重目標宏觀經濟的定位與選擇中，這也正是中國宏觀經濟形勢及其宏觀經濟政策的困境所在。盡管經濟蕭條的態勢逐漸顯現，下行的壓力仍然很大，但仍然持謹慎的樂觀態度。提及宏觀經濟政策的布局時，還是感覺到困難重重。筆者認為主要體現在以下兩點。
　　其一，相對于2008年、2009年，在邊際效應遞減歸類的作用下，宏觀經濟政策擴張的效果已經逐步減弱。即使推出類似2008年、2009年的經濟擴張措施，也難以獲得那兩年的宏觀經濟調控時效。
　　其二，相對于2008年、2009年，經濟擴張的諸方面的副作用已經在逐步顯現。比如相對于2008年、2009年，當前的經濟結構不是優化了，而是惡化了。相對于2008年、2009年，當前面對的控物價或控通脹的壓力不是減弱了，而是增強了。
　　所以在這樣的背景條件下，目前宏觀經濟調控就不可能像2008年、2009年那樣只瞄準保增長、穩增長的目標即可，而是在穩增長、調結構、控通脹三個目標當中左右逢源、前后逢源。在周旋三個宏觀經濟政策的抉擇當中，怎么走出一條目前的宏觀經濟政策的調控之路，值得思考。筆者認為，目前的宏觀經濟政策的布局就好像一場拔河比賽。哪個方面的力量強就向哪個方面傾斜。如當經濟下行壓力加大的時，宏觀經濟政策就不由自主地地向“穩增長”傾斜，于是產生了“穩增長”是壓倒一切的任務的政策表述。而當物價上升與調結構壓力加大時，宏觀經濟的導向又發生了變化，“穩物價”是壓倒一切的任務，“調結構”成為“非常重要”的任務。當前宏觀經濟的布局就是在這樣的困境當中徘徊。
　　二、結構性減稅與全面性減稅的區別
　　政府針對經濟形勢的發展采取每一項宏觀調控政策時，往往都會產生關于所推行政策的不同聲音。如當政府動用大規模的投資擴張、穩增長時，有人質疑是否會引發新一輪的結構調整的倒退；當啟用天量的貨幣擴張啟動經濟時，有人質疑是否會引至更嚴峻的通脹和物價上漲。而在此次推行結構性減稅政策時，筆者搜索了各方面的信息，幾乎聽不到反對之聲。可見在結構性減稅問題上頗有共識，該項改革在廣泛程度上獲得大家的認同，甚至有人主張不僅要提結構性減稅，而且要提全面減稅、大規模減稅。
　　減稅或結構性減稅，我們歷來是促進的。但是相對而言，筆者不大認同全面性的減稅的論點。因為全面性減稅容易給人以誤解，見什么減什么，不管什么稅種一律砍上一刀，這顯然不是采取措施的目標所在。中國的稅制結構改革應該講究策略，把該減的地方減下去，使中國稅制結構有一個均衡的格局，適應當前宏觀調控的需要。無論是全面性減稅，還是結構性減稅，最重要的不在于其所使用的名稱，而在于把減稅的措施落到實處，不在操作上留有回旋余地。
　　三、結構性減稅的具體措施
　　這樣一種落到實處的措施需要重點解決兩個問題。第一是解決規模問題，即要減多少稅。第二是解決結構問題，即要減什么稅，要減誰的稅的問題。這兩個問題是我們在今后，特別是在定位2013年宏觀經濟政策時必須要牢牢抓住的。
　　（一）結構性減稅的規模
　　減稅的規模就涉及到減稅的效應。該減多少稅，是改革首先要回答的問題。2011年年底的中央經濟工作會議和2012年的“兩會”上都對減稅的規模做出了建議，只是目前需要界定得更加明顯。
　　其一是財政赤字的規模，2012年財政赤字的規模（將發行國債的赤字和動用中央預算調節基金合二為一）高達1.07萬億。這里包含有三層意思，一是收入減少了1.07萬億，二是支出增加了1.07萬億，必須去借；或者是第三種意思，即兩者融合，多花了0.5萬億，少賺了0.5萬億。2012年的赤字計劃是少掙多花費的資金數目。“少掙”體現在減稅上，“多花費”體現在增支上。
　　其二，減稅和增支之間的分割。既然1.07萬億不是減稅就是增支，2012年1月全國財政工作會議和全國稅收工作會議召開時，作為主管財稅工作的李克強副總理致信表達了這樣的意思。一是2012年基于財政政策的重點在于推進結構性減稅；二是2012年增加支出的重點在于改善民生。這兩點的實際含義是：在1.07萬億元的配置上是要向結構性減稅傾斜。把1.07萬億元二一添作五稍加傾斜，筆者認為至少有0.6萬億作為結構性減稅的規模。
　　（二）結構性減稅的結構
　　論及結構性減稅的結構，筆者認為該減的地方應該減下來，不該減的地方千萬不要去動。就目前中國整個稅收的結構而言，有兩個特征是應當關注的。
　　1.中國稅收結構的兩大特征
　　第一，價格通道。把2011年的全部稅收作稅種分割，分為18個稅種，其中5個稅種占了很大的比例，其他的13稅種占到了8%多一點。就此而論再進一步看，如果在間接稅和直接稅作一個分割，直接稅包括企業所得稅和個人所得稅，兩者相加大概是26%，其余的74%都屬于間接稅，這就意味著今天的中國政府和居民之間的稅收關系主要是通過價格通道來連接的。所以由此可見，如果想讓我國的稅制比較均衡、勻稱，達到“健美”的目的，應該將減稅的重點放在間接稅上，而不是直接稅。
　　第二，企業出口。把2011年的稅收按照繳納者做分割，會發現92%以上的稅收都是來源于企業的繳納，只有7.92%的稅收來自于個人的繳納，其中7.92%中還有6.95%實際屬于個人所得稅，也不是個人直接繳納的，而是代扣、代繳的。所以要想讓一個國家的稅收來源結構比較勻稱、比較均衡，也應該把減稅的重點放在企業繳納的稅收上，而不是個人繳納的稅收。
　　由此看來，在結構上的減稅要鎖定兩個稅種。第一減間接稅，第二減企業繳納的稅，如何去貫徹？目前能夠被各方認可的，特別是在高層達成共識的減稅主要措施就是“營改增”，以“營改增”作為本次結構性減稅的重點全力去推進，有可能達到減稅數千億元的目標，原因基于以下三個問題。
　　2.減稅的結構調整
　　第一，既然要減間接稅、減企業繳納的稅，減增值稅是成效明顯的。首先是因為增值稅所占的比例是最大的，目前占全國稅收的41%。在增值稅上的稅率削減1個百分點就有可能達到減稅2000億元的目標。所以對這個稅種進行調整，就等于改變了整個稅收的規模。其次，營業稅是否需要減的問題。當然也需要減營業稅，但是營業稅的前途已經鎖定，從長遠看要并入增值稅中。因此，我們在營業稅上再做文章無異于事倍而功半，在這種情況下，對于營業稅不如按兵不動，等待增值稅的改革。把增值稅的問題解決了就等于營業稅的問題也解決了。 第三，消費稅是否需減的問題。有人提出要減消費稅，但是筆者認為，支出中國人想象的消費稅和現實的消費稅不是同一概念。很多人認為，凡是服務的消費稅都是消費稅，是一般消費稅。而中國實行的消費稅是特種的，不是所有的服務項目都征收，而是在征收營業稅和增值稅之后加征，哪些商品加征？主要是兩類，一類是奢侈品，另一類是與能源消耗有關的。對于這兩個產品減稅很難達成共識，對于奢侈品減稅無異于對富人減稅，對于能源類消耗產品減稅，無疑對于他們減少了監督。消費稅不宜大張旗鼓地去減，而應該有所保留。目前能夠鎖定的就是增值稅了，所以增值稅是減稅的重點，目前增值稅減稅主要通過“營改增”來實現。經測算，按照上海、北京進行的“營改增”試點方案，一旦在全國推行，減稅的規模可能會達到1000-2000億元人民幣。應該繼續擴大“營改增”的試點范圍。目前，已經有沿海的10個省市進入“營改增”的試點范圍中，當然要逐步推開。其余的省市可能還在觀望，還在猶豫。從地方作為主體稅的營業稅改為增值稅，地方將喪失一部分稅收的管理權限。但改革是大勢所趨。
　　第二，在“營改增”的同時實施降低增值稅稅率的改革措施。目前增值稅在全國稅收收入占比是41%，營業稅占全國稅收收儲占比是15%。如果僅僅“營改增”，不降低營業稅稅率。合并之后增值稅占比將達到56%。老百姓買股票都懂得不要把所有的雞蛋放在同一個籃子當中，國家財政收入的50%以上的希望寄托于一個稅種，風險不言而喻。所以在這個過程當中，必須瞄準一個目標—— 擴圍不增額，這不僅僅是基于財政收入結構平衡的考慮，更是基于推進結構性減稅政策的考慮。具體措施是擴圍到位之后立即著手降額。經筆者所在的課題組測算，按標準稅率算，每減少一個百分點大概節省稅率是2000億元人民幣，連通交易稅附加、城建稅，加上連帶的可以到2000億元。如果在這個基礎上降2個點，那么整個通過降低增值稅類可能實現的減稅規模有可能達到5000億元，連同增值擴圍達到1000～2000億元，將達到6000億元左右的規模。對于今后的宏觀經濟政策布局來說，如果普遍能夠認同結構性減稅是一個重點之所在，應當全力推進的話，建議通過“營改增”同時實施降低增值稅稅率的措施來促進改革。
　　第三，在此過程中涉及到減稅的需求和財政收入形勢的現實應該如何對接的問題。2012年以來，財政收入的增幅一直在回落。2012年1-7月財政收入的增幅是11.09%，如果將8月份的數據計入，財政收入的增幅回落到10.9%。對于1-8月財政收入10.9%的增幅有這樣一種判斷，是來自媒體的聲音，相對以往財政收入的增幅的回落將近1/4，因此很多人憂心忡忡覺得如果回落較大國家能否承受得了。再聯想到歐美目前遇到的主權債務危機和財政危機，有很多人覺得應該放慢結構性減稅的步伐，甚至就此放棄結構性減稅。但正確看待這個回落比例，必須操用另外一個指標，即預算收入的增幅。討論回落問題往往是就以往的增幅而言，如相對于2011年增幅回落的幅度等。但還有另外一個指標，即依據2012年的預算數據來論及財政收入問題。2012年預算收入的增幅是多少？—— 9%，所以，以前文所提及的1-8月國家財政收入增幅比率10.9%和2012年的預算增幅做比較，我們會發現財政收入的增幅不是“回落”，而是“超出”了將近兩個百分點。這意味著2012年的財政收入和支出的平衡基礎并沒有被打破，而是按照9%的預算收入的增幅來安排2012年的財政收支的。財政收支的平衡并沒有被打破，可能的影響因素是什么呢？是“超收的規模”。2012年的超收規模達到了1.4萬億元人民幣。如果將2012年的超收做悲觀的預測，10.9%的增幅如果延續到年末，按超出2個百分點計算，財政收入可能超出預算2萬億元人民幣左右（2012年的基數是10.38萬億元人民幣）。
　　中國的經濟形勢并非像有些人估計的那么悲觀，筆者認為，不過是以往增速的一種回落，甚至這種回落是回歸正常發展軌道的一種表現。因而實施既定目標的結構性減稅，從而在多重目標的周旋當中走出一條適合當今中國經濟形勢發展的宏觀經濟政策的調控之路，我們還有空間。
　　參考文獻：
　　[1]高培勇.結構性減稅：2009年稅收政策的主基調[J].涉外稅務2009，（1）.
　　[2]高培勇.新一輪積極財政政策：進程盤點與走勢前瞻[J].財貿經濟2010，（1）.
　　[3]楊軍.“增支+減稅”的持續不平衡——訪中國社會科學院貿易與經濟研究所副所長高培勇[J].南風窗，2010，（3）.
　　[4]陳黛斐，韓霖.“十二五”稅改：重點是直接稅——專訪中國社會科學院財政與貿易經濟研究所所長高培勇[J].中國稅務，2010，（11）.
　　[5]鳳翔.對當前稅收改革熱點問題的深度解讀和理論分析—— 訪中國社會科學院財政與貿易經濟研究所所長高培勇[J].理論視野，2011，（3）.
　　[6]中國社會科學院財政與貿易經濟研究所課題組高培勇，張德勇，張斌，汪德華. “十二五”時期的財政收支規模[J].經濟研究參考，2011，（3）.
　　[7]叢明.中國宏觀經濟形勢分析與相關政策措施[J].中國市場，2012，（42）.
　　[8]劉克崮.中國資本市場評價及改革政策建議[J].中國市場，2012，（42）.
　　（編輯：韋