中國城市走綠色繁榮之路的戰略路徑

　　摘要：中國邁向城市時代后，必須高度重視城市科學發展，全面提高城市品質和城鎮化質量，積極推動經濟發展與生態環境保護深度融合，促進城市經濟、社會和生態的共同繁榮，走低碳、環保、高效、和諧、安全的綠色繁榮之路。為此，需要全面樹立綠色繁榮的理念，大力推廣綠色低碳技術構建綠色經濟尤其是現代綠色產業體系，推行綠色生活和消費方式，強化綠色管理、考核和支撐體系，進一步完善相關配套政策措施，積極推動經濟社會發展與生態環境保護深度融合，促進城市經濟、社會和生態的共同繁榮，走低碳、環保、高效、和諧、安全的綠色繁榮之路。
　　關鍵詞：城市時代；綠色繁榮；發展戰略
　　中圖分類號：F293
　　當前，中國已經結束以鄉村型社會為主體的時代，開始進入到以城市型社會為主體的新的城市時代。在這一新的時代，中國的經濟社會結構和空間布局正在發生深刻的變化，并呈現出新的特點，所面臨的問題和挑戰也具有較大差異。面對資源和環境的雙重約束以及諸多方面的嚴峻挑戰，需要把綠色理念貫穿到城市規劃、建設和管理全過程以及城市經濟社會發展各領域。加快推進城市的綠色轉型，促進城市綠色發展和繁榮，是實現城市科學發展的關鍵和核心，也是一個重大的國家戰略問題。面對新的環境和發展形勢，中國城市走綠色繁榮之路應著重從以下幾個方面展開。
　　一、全面樹立綠色繁榮的理念
　　所謂“綠色繁榮”，就是采取綠色的生產、生活和消費方式，實現經濟、社會和生態的共同繁榮。這里，“繁榮”是目標，“綠色”是“繁榮”的特性。綠色繁榮就是通過綠色的發展方式實現全面繁榮的目標。它是一種充滿綠色的全面繁榮。因此，實現綠色繁榮，必須以良好的生態和人居環境為基礎，必須以生態環境保護為前提。如果缺乏良好的生態和人居環境，經濟、社會發展與生態環境保護不能同步推進，甚至經濟發展以犧牲生態環境為代價，那么這種單純的經濟繁榮就不能算是綠色繁榮，而只是一種不可持續的非綠色繁榮。進入城市時代后，隨著居民收入水平的提高和消費需求的不斷升級，人們需要的將是一個更加生態環保、更加宜居舒適、更加集約高效、更加安全和諧的現代化城市。綠色繁榮，契合城市時代的人居要求，是自下而上的、充滿活力的發展理念。
　　從綠色繁榮的理念出發，必須堅持生態環保優先的原則，確立政府績效考核的綠色導向，明確生態和環境保護的政府責任，從根本上扭轉地方政府片面追求GDP的政績觀，破解以資源高消耗和環境破壞換取GDP增長的惡性循環。要根本轉變傳統的工業社會思維，實現以工業經濟推動轉向以城市全面發展綜合引領，切實改變過去那種“重速度、輕質量，重建設、輕管理，重工業、輕服務，重生產、輕生活，重經濟、輕社會，重開發、輕保護”的做法，充分發揮城市在要素集約、結構升級、知識創造、服務支撐、金融創新、文化發展、生活品質提升等方面的綜合作用，引領中國城市走向經濟、社會和生態共同繁榮之路。
　　全面樹立綠色繁榮的理念，首先要把綠色理念貫穿到城市規劃、建設和管理全過程以及經濟社會發展各領域、各層次。從過程看，不僅要強化綠色規劃，建設綠色城鎮，而且要加強綠色管理。從領域看，要積極推行綠色生產、生活和消費方式，把綠色理念貫穿到經濟社會發展各領域、各層次。從主體看，則要全方位推進綠色園區、綠色社區、綠色企業、綠色機關、綠色單位、綠色家庭的建設。其次，綠色繁榮不是單純追求GDP的增長，而是通過經濟社會發展與生態環境保護的深度融合，實現經濟、社會和生態的共同繁榮。在綠色繁榮的理念下，經濟繁榮、社會繁榮和生態繁榮三者之間，并非是一種相互取舍而是互促共榮的關系。那種盲目追求和崇拜GDP，甚至只顧當前，不顧長遠，以犧牲生態環境為代價，換取一時一地的經濟增長，不符合綠色繁榮的理念，也不可能真正實現可持續的長期繁榮。總之，綠色繁榮具有十分豐富的內涵，既要保持良好的生態環境，又要依靠綠色的發展方式，同步實現經濟社會的全面發展，它是經濟繁榮、社會繁榮和生態繁榮的有機統一。
　　二、創造良好的城市綠色環境
　　（一）倡導綠色交通，嚴格控制機動車污染
　　要樹立綠色交通理念，積極倡導綠色交通出行，鼓勵發展慢行系統，引導居民采用“步行+公交”、“自行車+公交”的出行方式，支持“拼車”出行；科學規劃和優化路網結構，加快建設放射狀城市快速通道和聯絡線，全面改善城市交通微循環；實行公交優先戰略，大力發展城市軌道交通和快速公交系統，提升和改善公交服務，優化慢行交通環境；加強公交站場和公共停車場的規劃建設，完善城市靜態交通體系；實行更嚴格的汽車尾氣排放標準，鼓勵和推廣使用燃料電池車、電動汽車等。
　　（二）積極推進減量化，強化環保設施建設
　　加大政策支持力度，積極推進生活污水減量化和生活垃圾減量化，推進固體廢物的減量化、資源化和無害化，大力推廣垃圾分類收集與清潔直運，減少污染物排放，破解“垃圾圍城”現象。同時，要構建多元化投融資機制，加快城鎮尤其是小城鎮環保基礎設施建設，提高“三廢”處理率和綜合利用率。
　　（三）增加城市綠色空間，提升居民生活品質
　　加強城市綠色系統規劃建設，提高城市綠地比重和規劃標準；嚴格控制大廣場、大公園、大場館等建設，著重發展社區綠地、社區廣場、社區活動中心等適合市民尺度的綠色休閑空間，為建設綠色休閑城市奠定基礎；推動城市綠化建設由平面綠化向立體綠化轉變，形成地面、墻面、屋頂三維一體的綠化體系，提高城市的綠化層次結構與美感；積極推廣綠色建材以及住宅節能、節水和雨水收集利用技術，加快推進生態建筑、節能節地節水住宅建設，探索建立綠色建筑的示范和推廣機制。
　　（四）創新保護機制，推進城市環境綜合治理
　　發揮市場機制在環境保護中的作用，加強環境污染成本核算，推廣實施排污權許可制度，探索開展主要污染物排放總量初始權有償分配和排污權交易，創新排污費征收使用管理模式，完善城市污水和固體廢棄物處理費征管辦法。加強城市主要污染物的監測工作，提高監測標準，增加監測結果向社會公布的即時性與透明度，建立完善城市主要污染物總量減排預警制度和防控機制。加強對城市水源地、濕地、生態隔離帶等的保護力度，明確劃定城市基本生態控制線和各類綠地的控制線。
　　三、建立完善現代綠色產業體系
　　（一）積極發展綠色制造業
　　著重加強綠色制造技術、工藝的研發和應用，完善綠色產品標準體系和技術規范，研究制定綠色制造技術標準體系，大力推行清潔生產，積極發展綠色先進制造業，加快用綠色技術改造提升傳統制造業，促使中國城市制造業逐步向高端化、智能化、綠色化方向發展。同時，要重視綠色再制造技術的研究和應用，深度挖掘和開發“城市礦山”，完善再生資源回收利用體系，加快城市再生資源產業發展。
　　（二）大力發展綠色服務業
　　鼓勵和引導行業協會或企業聯盟制定服務行業的綠色服務標準，建立完善激勵和約束機制，推動服務業綠色標準體系及其實施機制的形成；按照綠色理念和綠色標準，推進服務業的綠色轉型，加快發展綠色餐飲、綠色旅游、綠色物流、綠色房地產、綠色金融等綠色服務業，改進服務方式，提高服務質量；突出城市特色和優勢，從綠色發展的視角，大力推進文化藝術、生態旅游、休閑養生、科技信息服務等新興服務業發展，提升城市品質和軟實力。
　　（三）完善產業進入與退出機制
　　按照行業、產業鏈環節、地塊和發展階段等的不同，在資源能源消耗、環保和技術標準等方面，建立差別化的產業進入與退出機制。在現階段，城市產業的發展不能來者不拒，而應實行“招商選資”、“選商選資”。對于大城市中心區，要實行 “退二進三”、“退居進商”，通過土地置換將現有工業搬遷到工業園區和周邊地區；對于經濟較發達的城市地區，要制定較高的單位土地投資和產出強度標準，確定嚴格的單位產出能耗、水耗和污染物排放標準，嚴把環保關、能耗關、排放關。
　　（四）拓展城市綠色產業空間
　　結合城市產業結構的調整升級，大力發展循環經濟產業園區和生態產業園區，推進生態企業建設，為城市發展開辟綠色產業空間。要建立科學的綠色產業園區評價標準和指標體系，切實抓好產業園區規劃建設，強化功能定位和分工合作，促進產業園區向特色化、集群化、生態化方向發展。
　　四、積極倡導綠色消費方式
　　（一）增強綠色消費意識
　　通過廣播、電視、報紙、互聯網等媒體，多渠道、多形式廣泛開展綠色消費宣傳，傳播綠色消費知識，增強全社會的綠色消費意識，提高居民綠色消費的自覺性。加強綠色消費教育，編制市民綠色消費手冊，制定綠色消費公約，將環境教育納入中小學教育、高等教育、職業教育和社區宣傳教育體系中。注重對青少年行為習慣養成方面的教育，使青少年從小養成節約資源、保護環境的綠色生活和消費方式。鼓勵公眾，特別是具備一定專業知識的人士，建立和發展致力于資源節約和環境保護的非政府社團組織、志愿者組織，從事環保知識的普及宣傳、環保活動的組織開展等社會工作。
　　（二）健全綠色消費制度
　　建立有利于綠色消費的激勵和約束機制，通過補貼、減免稅、優惠貸款等措施，支持引導環保建材、節水潔具、節能燈、節能汽車、清潔能源、環保家電等綠色消費；建立綠色價格制度，使產品價格反映環境和資源成本；推行綠色押金制度，即按照規定向購買具有潛在污染性產品的人收取一定的附加費用，當他們把潛在污染物送回回收系統時即退還所收附加費的制度；建立完善綠色消費的法律法規體系，規范綠色市場秩序，為綠色消費營造一個良好的法律環境。
　　（三）加強消費市場監管
　　加大對綠色消費市場的監管力度，制定統一的認證標準，加強綠色產品的標識管理，規范生產經營行為，維護消費者權益；加強市場監察執法，嚴厲打擊假冒綠色產品生產和銷售，對不符合環境衛生質量標準的產品，要處以重罰或者責令停產整頓；進一步強化消費者協會職能， 加強媒體、公益組織和社會團體等的輿論監督，通過舉報電話、舉報信箱、網絡等形式，充分發揮公眾的監督作用，切實維護消費者綠色消費權益。
　　五、開啟城市綠色管理新時代
　　（一）構建和推廣綠色城市管理的標準體系
　　著重擴大綠色城市管理標準的覆蓋面，從城市管理綜合執法逐步向前向后延拓，在城市規劃管理、建設管理、城市環境治理、城市社區管理等滲入綠色管理理念，依靠建立綠色管理標準推動城市管理全過程、全領域的“綠化”，引領城市管理從被動的、粗放的、狹窄的傳統模式轉向主動的、精細的、廣域的綠色管理新模式。同時，加強綠色城市管理的法律支撐體系建設。
　　（二）建立綠色管理的長效機制，提升管理效率
　　探索城市管理主體多元化路徑，制定和完善社會參與機制、監督機制、互動合作機制，健全懲獎制度、信息公開制度、報告制度、公眾考評制度等，從而增進市民、企業及社會組織對城市公共管理的參與，增強管理信息的透明度、公開度，形成全民協管的長效管理機制，提高城市管理的信息反饋能力，提升城市管理效率，減少官僚主義和行政效率低下現象的發生。
　　（三）推進城鄉一體化管理，縮小城鄉綠管差距
　　充分利用城市管理技術不斷提高的機遇，實施覆蓋城鄉的一體化管理，以城市的標準管理農村，尤其是加大對城鄉結合部、城中村的管理力度，清除城市綠色管理死角。加快建立城鄉一體化管理服務體系，將政府管理的各項職能、城市和農村社區的全方位的信息都囊括到管理網絡中，增進城鄉信息的全面反饋和流通，從而為實現城鄉無縫化統籌管理和服務水平的提高奠定基礎。
　　（四）建設安全城市，由風險累積轉向風險遞減
　　加強基礎設施建設，提高城市御災能力。適當提高基礎設施建設標準，新城建設規劃和城市更新計劃必須優先建設數字化的地下管網。加強對重點地區的安全監控和高層超高層建筑的防火安全監控。同時，注意加強災備建設，預防新型災害，尤其是政府公共服務部門、金融機構等對信息化高度依賴的部門、機構和企業必須建立信息災備中心。加強綜合減災管理體系建設，提高城市防災減災能力。要將構建綜合防災減災體系列入政府工作的重要議事日程，制定防災減災預案和實施方案。在社區管理層面，要根據社區自身特點建立相應的災害防控預案，并定期組織居民參與防災演練；加強中小學的防災自救教育，使每個居民都具有一定的自救和施救知識并經常得到演練。建設社會安全防控網絡，切實保障民生安全。建立綜合性、社會化預防犯罪體系。
　　（五）建設智慧城市，提升綜合管理水平和能力
　　結合城市網格化管理的普及，積極引入最新科技成果，探索智能樓宇、智能建筑、智能小區、智能交通和數字化市政設施管理，統籌建立城市綜合性智能管理指揮中心，構建城市綜合管理信息平臺和數據公共交換平臺，實現信息資源共享，推進數字城市、智慧城市等信息化城市建設。
　　六、全方位推動政府綠色轉型
　　（一）創新規劃實施機制，建立綠色規劃體系
　　加強城市生態建設規劃的編制和實施，明確各類綠地、水域等控制線，強化生態空間管治，控制開發強度，確保生態空間底限，統籌城鄉生態建設和環境保護。以城市總體規劃為統籌平臺，提出綠色環境、綠色交通、綠色空間、綠色市政、綠色社區等各項要求，統籌開展各專項規劃、指導具體設計，把綠色理念和要求融入城市規劃設計的全過程、各領域和各環節。規劃實施上要切實落實法定圖則，將規劃的“綠色目標”法定化。要將能耗指標、透水率、地表徑流系數、再生水利用率等綠色指標引入到各專項規劃之中，并同容積率、綠地率等常規指標一起納入規劃控制指標，積極探索以法定圖則為基石，以專項規劃為依托，綠色指標與常規指標相結合的新型綠色規劃管理模式。建立綠色規劃的技術規范，盡快研究制定不同層次的綠色規劃設計規范性文件，尤其是綠色建筑、綠色住區、綠色照明、綠色交通等，并以綠色設計導則的形式強制執行。
　　（二）擴大政府綠色采購
　　完善綠色采購清單及相關制度，擴大政府綠色采購范圍，引導和鼓勵更多的企業生產綠色產品。制訂綠色采購標準，通過有針對性、實用性和可操作性的認證標準，對綠色企業進行統一認證，對涉及節能環保的產品進行分級分類，明確政府優先采購的產品類型和最低節能環保標準，確定政府優先采購的綠色條件。建立政府綠色采購的監督、評估與信息公開體系，完善綠色采購的法律監督機制。建立政府綠色采購的優惠制度，采取適當補貼的方式，解決綠色產品價格較高、缺乏競爭力的問題。
　　（三）實行綠色政績考核
　　弱化對經濟增長速度的評價考核，強化包括資源節約、環境保護、民生改善、社會管理等目標任務完成情況的綜合評價考核，建立健全綠色政績考核體系。優先考慮先將資源消耗強度和環境保護指標納入考核指標體系中，如原材料消耗程度、能源消耗強度、水資源消耗強度、污染物排放強度、公眾環境質量評價、空氣環境質量變化、飲用水質量變化、森林覆蓋增長率、環保投資增長率、群眾性環境訴求事件發生數等。由此推動城市由粗放型外延發展向集約型內涵發展轉變。
　　七、統籌城市綠色發展示范體系
　　（一）統籌推進綠色城市創建工作
　　從國家層面統籌和規范綠色城市的創建活動，繼續深化推進國家園林城市、國家生態園林城市、國家森林城市、國家環保模范城市等創建工作，一方面延伸創建活動的深度，更多地向縣級市延伸；另一方面要對各部門眾多的各類城市命名和創建活動進行整合和精簡。要研究制定更加系統的綠色城市創建標準，拓展到城市綠化、城市建設、城市管理、自然環境、生態保護、人居環境等更多內涵，不斷完善評價指標體系，增加居民生活質量的相關指標，如可將城鎮居民可支配收入增長率、市民幸福感、人均住房面積、平均壽命等指標納入綠色城市評價體系。
　　（二）加快推進生態建設的國家試點示范項目
　　繼續開展生態文明示范工程和低碳城市試點，研究制定科學評估標準，適時擴大試點示范規模，為推廣工作積累經驗。逐步擴大綠色低碳重點小城鎮試點示范范圍，放大政策效應。一是加大政策支持力度，主要利用現有的專項資金渠道，通過節能減排專項資金予以安排。根據現實需要，從可再生能源應用、建筑節能、城鎮污水管網建設、環境污染防治、商貿流通服務業發展五個方面支持綠色低碳重點小城鎮建設和發展。二是陸續增加試點示范鎮。綜合考慮試點示范鎮的區域分布、各自特色和類型，按照“成熟一批、啟動一批”的原則，陸續啟動新的試點示范綠色小城鎮。三是對支持政策較完善、小城鎮發展基礎較好的省市區，采取簽訂省部協議的方式，集中安排一批試點示范鎮。
　　（三）積極開展多種綠色城市示范活動
　　認真研究總結各地開展的綠色、環保、低碳等示范活動經驗，制定相應的綠色城市示范活動規劃，從綠色規劃、綠色交通、綠色城管、綠色建筑、綠色家居、綠色校園等多個方面，開展高層次的示范活動，并加強評估、監管和技術指導。開展綠色消費示范創建活動。制定相關創建標準，組織開展綠色消費家庭、綠色消費社區、綠色消費企業、綠色消費機關等示范創建活動。
　　八、完善支持綠色發展的財金政策
　　（一）加快構建綠色稅制體系
　　按照綠色理念調整現行稅種。一是增強資源稅支持城市綠色發展的功能。將現行其他資源性的稅種， 如土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等并入資源稅，制定鼓勵資源回收利用、開發利用替代資源、提高資源利用率的稅收優惠政策，使資源稅真正發揮支持資源節約的功能。面向節能要求調整消費稅，著重將不符合節能技術標準的高能耗產品、資源消耗品和造成環境污染的產品納入消費稅征稅范圍；探索實施差別消費稅率，視商品和服務在消費過程中損害環境的程度不同而實行不同的稅率。
　　增設有利于綠色發展的新稅種。一是推行燃油稅，取代公路養路費、公路客貨運附加費以及各種交通方式的運輸管理費等。二是開征環境保護稅，改變治理污染的資金主要通過征收排污費籌集的被動局面。可以考慮將現行的排污、水污染、大氣污染、工業廢棄物、城市生活廢棄物、噪音等收費制度，整合為統一征收環境保護稅。三是研究開征房產空置稅，以減少大量空置的城市房產，引導其合理投向租售市場，改善城市住房緊張狀況。
　　完善綠色稅收分配機制。充分調動中央和地方兩個積極性，合理分配各級政府間的綠色稅收收入。可以考慮將資源稅劃為中央、地方共享收入，環境保護稅收入大部分由地方掌握，小部分上繳中央， 由中央在各地區之間調劑使用，以利于促進全國范圍內的環保事業和經濟社會的協調發展。
　　（二）強化政府的綠色財政職能
　　進一步完善政府間財政轉移支付制度，加強城市重要濕地、生態廊道、生態公園、森林公園、水源保護地、農田保護地等修復治理，并將生態環境建設和節能減排納入各級政府公共財政支持范圍。同時，加大財政轉移支付中生態補償的力度，鼓勵和引導生態環境保護者和受益者之間通過自愿協商實現合理的生態補償。中央在安排生態補償財政轉移支付資金時，要對重要生態功能區和大江大河源頭地區等傾斜。對生態環境修復新技術的開發和應用以及重大生態環境治理項目，應加大中央投資的力度。對重要綠色產品的開發、生產和消費，根據具體情況中央財政可以給予一定補貼。
　　（三）以綠色信貸引導資金投向
　　在信貸投放方面，各商業銀行要以國家產業政策和節能環保政策為導向， 強化信貸準入管理，加大對低能耗、低污染、高技術含量的企業和項目信貸支持，嚴格限制高耗能、高污染、低技術含量的企業和項目貸款；加強節能環保信息采集與管理，將環境違法、環境事件、環保審批、環保認證、清潔生產審計和環保獎勵等納入企業信用信息基礎數據庫，進一步完善企業信用等級評估制度；對存在各種環保問題的企業，采取暫停、凍結、壓縮、禁入等手段進行引導和處罰，對向環境違法項目發放貸款要追究相應責任；加強政府與銀行之間的合作，建立完善綠色信貸項目信息庫，構建綠色信貸信息共享機制；加大信貸產品和衍生產品的創新力度，為企業提供諸如投資理財、財務顧問、結構化融資等服務，豐富和完善融資產品體系，為綠色產業發展提供全方位的金融支持。
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　　（編輯：張小