全球生產網絡、國際投資協議與經濟發展

　　摘要：在全球生產網絡下，產品內分工使國際貿易和國際投資活動呈現出較強的互補性，價值鏈擴張推動了發展中國家的對外投資，關系契約使國際投資治理機制趨于多元化的同時也充滿了“動態矛盾”。與全球生產網絡下國際投資發展相對應，國際投資協議的內容更加復雜，公共利益也引起了締約國的關注，國際投資爭端解決途徑更加多樣化。為了促進發展中國家的經濟發展，國際投資協議應平衡跨國公司利益和公共利益、兼顧規則的一致性和靈活性，同時還應重視投資促進條款以及發展中國家的制度和能力建設。
　　關鍵詞：全球生產網絡；國際投資協議；經濟發展
　　中圖分類號：F114
　　一、全球生產網絡下國際投資的新特點
　　隨著交通和通訊技術的發展，國際分工進一步延伸到了產品內部，生產過程出現了垂直分離。在這種情況下，跨國公司重新調整了企業邊界，把附加值較低環節的生產任務外包給生產鏈上其他企業，逐漸形成了以跨國公司為主導的全球生產網絡。在這種新的國際生產組織形式下，國際投資活動呈現出了一些新特點。
　　（一）國際投資參與國家（地區）日益多元化
　　在全球生產網絡下，生產的含義已不再局限于傳統的制造過程，而被看作一個廣義的增值過程。一般說來，全球生產鏈大致可以劃分為研究開發、制造加工、品牌營銷等幾個環節。就增值能力而言，以上三個環節呈現出由高向低再轉向高的U形狀，這也就是所謂的“微笑曲線”。在微笑曲線上，上游的核心技術研發和核心部件生產環節，以及下游的品牌創新和營銷管理環節的附加值較高，而中游的生產加工環節則獲利最少。
　　在企業向高附加值生產環節擴展的內在動力和政府投資促進措施的外在拉力綜合作用下，一些發展中國家和轉型經濟體積極向能源和資源豐裕的發展國家進行直接投資以梯級轉移邊際產業，或者向技術和管理水平比較先進的發達國家投資并融入當地的生產網絡。根據《2010年世界投資報告》，發展中國家在全球對外直接投資額中所占的比例由2003年的4.93%一路上升至2009年的20.81%。雖然跨國并購交易的2/3以上仍涉及發達國家，但是發展中和轉型期經濟體作為跨界并購交易東道國的份額已從2007 年的26%升至2009年的31%。中國、馬來西亞、印度、海灣合作委員會及其南部非洲國家對非洲的投資非常活躍；南亞、東亞和東南亞區域內部的對外直接外資目前占該區域內外資存量的一半之多；越來越多的拉美公司（主要是巴西和墨西哥的跨國公司）也持續向發達經濟體擴展。
　　（二）國際投資領域充滿著“動態矛盾”
　　在全球生產網絡下，企業邊界日益模糊，生產鏈上不同企業之間也超越了傳統的市場交易關系和企業內部的命令與控制關系。在這種情況下，締約國不可能把未來所可能出現的各種意外情況都囊括在契約條款中，或者由于國際投資的復雜性及其隱藏于其中的各種利益沖突。一些國家可能缺乏足夠的專業知識對國際投資活動主體的權力或義務進行準確地界定，或者沒有能力完全理解國際投資協議可能產生的所有潛在后果，相當一部分國際投資協議條款采用了概括性的或模棱兩可的語言。因此，從某種意義上說目前的國際投資協議是一種不完全契約。
　　不完全契約使國際投資領域充滿了“動態矛盾”。所謂“動態矛盾”是指一個首選的行動或行為，一旦被采納或實施之后，由于沒有建立一種保證或承諾機制，而最終沒能夠堅持。“動態矛盾”通常表現為一種“時間矛盾”， 即使當時情況并沒有發生任何變化，最初形成某種最佳方案在以后看來卻不再是最佳的。與國際貿易不同，國際投資在東道國完成以后，產權不但沒有轉移，其在東道國的利益才剛剛開始。在投資前東道國可能對國際投資者承諾許多優惠的投資措施，但如果東道國認為談判所達成的協議不再像預期的那樣有效，或已不利于本國利益，它就可能通過改變國內相關法律的方式來影響國際投資。由于這種存量效應，國際投資經常面臨著動態矛盾問題。
　　（三）國際投資的治理機制趨于多元化
　　全球生產網絡是跨國公司根據治理環境（市場或關系）的變化而對其所有權（一體化或外包）與控制權（授權與激勵）進行相應調整而形成的、介于國際市場和跨國公司之間的、以關系契約為治理基礎的一種組織形式。與跨國公司母公司對子公司的命令與控制不同，國際投資的治理機制趨于多元化，全球生產網絡的權力主要包括公司權力、機構權力以及集體權力等三種類型。
　　盡管在全球生產網絡中權力總是不對稱分布的，但公司之間的權力并非是零和博弈，主導公司即使有也是很少的壟斷權力，次要公司有時具有足夠大的制定和執行業務升級的自主權，至少原則上次要公司有可能聯合其他次要公司來改善它們在全球生產網絡中的地位。機構權力主要包括政府機構、政府機構聯盟（EU、ASEAN 和NAFTA）、國際經濟組織（WTO、IMF）、聯合國機構（ILO）、國際信用評級機構（如美國穆迪投資者服務公司和標準普爾）等機構的權力，這些權力的執行對融入網絡內的主導公司和其他公司的投資及其決策的影響是不對稱的。集體機構（如商會、企業家聯合會、有關人權和環境的非政府組織等）試圖運用集體權力影響全球生產網絡中某些區位的公司、當地政府甚至國際機構（如WTO）。
　　二、全球生產網絡下國際投資協議的主要特征
　　與全球生產網絡下國際投資活動的新特點相適應，國際投資協議所關注的焦點轉向了公共利益，國際投資協議的內容更加復雜，國際投資爭端解決途徑更加多樣化，國際投資協議體系呈現出多層次性。
　　（一）國際投資協議的焦點是公共利益
　　在全球生產網絡下，特別是國際金融危機爆發以后，一些發展中國家加快了對外投資的步伐，發達國家與發展中國家之間的國際投資呈現出雙向流動態勢。由于新興市場經濟體成為國際資本的重要來源地，它們不再是單純的資本輸入國，而是兼具了資本輸出國和資本輸入國的雙重身份。在過去一些發展中國家為了吸引外國投資而勉強接受國際投資協議，如今它們也開始運用國際投資協議為本國的對外投資保駕護航。總體上來說，新興市場經濟體和發達國家在投資的國民待遇和最惠國待遇、公正和公平待遇、征用補償標準、自由轉讓權，以及投資者與國家之間和國家與國家之間的投資爭端解決等方面具有相同的立場和原則。
　　盡管發展中國家與發達國家在投資保護和投資自由化領域日益達成共識，但在事關經濟發展，特別是與東道國公共利益密切相關的其他問題上出現了較大分歧。東道國是一個主權國家，其必須在社會和經濟方面履行其國家職能，它不但要保衛國家安全和增強民族價值觀念，而且還要促進經濟發展、增加就業和實現社會福利最大化。發展中國家在與投資相關的國家安全與公共秩序、勞工標準、環境保護、文化多樣性及金融服務等方面占有的資源較少，缺乏足夠的專業知識，因而承受著更多的能力挑戰；發達國家制造行業和服務行業領域外包也引起了國內工會的抗議，甚至像美國這樣的資本主義大國也出于國家安全考慮而對來自發展中國家的國有企業和主權財富基金設置層層障礙。
　　（二）國際投資協議體系呈現出多層次性
　　一般說來，全球統一的國際投資協議具有規模經濟效應，降低了投資條款的不一致性，能夠為投資者提供一個透明、穩定和可預見的國際政策環境。但是，與以古典契約為治理基礎的市場不同，全球生產網絡是以關系契約為治理基礎的一種組織形式，國際生產和投資行為難以用統一的標準加以精確地界定，而且這種國際投資協議過度地限制了東道國政府的政策空間，甚至某些投資條款還可能與東道國經濟增長和發展目標相沖突。因此，目前世界范圍內尚未真正達成一個全球統一的國際投資協議，規范國際投資行為的主要是雙邊投資協議或區域經濟協議。
　　雙邊投資協議可以針對締約國彼此所關心的問題進行協商，所訂立的條款能夠照顧到雙方的國情和利益，甚至在某些情況下還能改善雙邊的經濟和外交關系，從而在一定程度上協調和改善了雙邊投資環境。但是，雙邊投資協議可能會隨著雙方經濟利益的變化而終止，其穩定性較差；締約方可能因經濟利益不同、經濟實力不同或國家類型不同，它們所達成的雙邊投資協議差異可能比較大，從而缺少統一性；締約國經濟實力的差異也可能引起雙方權力與義務不對等，較弱的一方可能得到較少的權益而承擔較多的義務，從而缺少公平性。
　　鑒于國際投資與國際貿易具有較強的互補性，國際社會也訴諸于包含國際投資條款的區域經濟協議。區域經濟協議很少是專門針對投資的，在大部分情況下投資條款只是諸如自由貿易協定、地區貿易協定、經濟合作伙伴協定、經濟互補協定等優惠貿易與投資協定的一部分。現有區域投資協議較少涉及東道國對外資管轄權限、投資者待遇、服務貿易、知識產權保護等眾多領域和許多重大敏感問題，甚至在一些區域經濟協議中并不要求最惠國待遇原則，避免了成員國過度承擔相關義務。雖然區域協議在標準統一性方面彌補了雙邊投資協議的不足，但其自身的松散性和非針對性卻成為對投資規范化的重大阻礙。
　　從上面分析我們可以看出，雙邊投資協議、區域經濟協議和全球統一的國際投資協議各有利弊，它們三者能夠使不同國家在不同層次上享受不同“最低標準”的權利，承擔不同“最低標準”的義務，它們之間不是取代而是互補的，這也就是當今世界多層次國際投資協議并存的原因所在。從長遠來看，隨著各國經濟聯系的加強，國際投資安排有可能從雙邊投資協議開始，逐步過渡到包含投資條款的區域經濟協議，最終邁向全球性統一的國際投資協議。
　　（三）國際投資協議的內容更加復雜
　　在全球生產網絡下，除了與國際貿易之間呈現出較強的互補性以外，國際投資也與知識產權、環保和勞工標準、政府采購、競爭政策、透明度等問題糾纏在一起，“動態矛盾”也使投資爭端大量涌現。為了營造穩定、透明、一致的國際投資環境，一些最新的國際投資協議明確地界定了“投資”的內涵，具體地限定了最惠國待遇條款的適用范圍，把例外和豁免條款從稅收和區域經濟一體化領域進行一步推廣到國家安全、公共秩序、健康、環境保護、文化多樣性以及金融服務等領域；還有一些國際投資協議詳細地闡明了某些關鍵條款的內容，特別是間接征用的概念范疇、公正和公平待遇原則及其與國際最低標準待遇的關系。在國際投資爭端解決方面，一些國際投資協議對投資者與國家之間爭端解決程序進行了重大改革，以便提高透明度，更好地節省司法資源，以促成全面和一致的結果。
　　隨著國際投資協議內容的不斷擴展、相關投資條款的不斷細化、投資爭端解決程序的不斷革新，國際投資協議已經變得越來越復雜和多樣化了。復雜的國際投資協議為不同經濟發展水平、不同文化制度及其不同地理區位的國家提供了更為廣闊的政策空間，有利于在保護外國投資者利益的同時兼顧到東道國的公共利益。但是，在一個高度復雜化和分散化的國際投資協議體系里，不同國家的國際投資協議以及同一國家不同國際投資協議之間的不一致性，也對這些國家的能力和制度提出了挑戰。
　　（四）國際投資爭端解決途徑更加多樣化
　　國際投資治理機制的多元化使國際投資爭端解決途徑也趨于多樣化。除了現有的《解決投資爭端國際中心公約》、《貿易法委員會仲裁規則》、《國際商會仲裁規則》和《斯德哥爾摩商會仲裁規則》等國際仲裁體系以外，締約國有時也會選定商會、企業家聯合會等無約束力的第三方進行調解或和解，以此來促進締約方談判和解決利益沖突。與正式的國際仲裁相比較，這種國際投資爭端解決機制更經濟、更快速、更能保護外國投資者和東道國之間的關系。在此方面，1990年簽署的《波蘭與美國雙邊投資條約》以及2004年的《美國雙邊投資條約范本》進行了有益的嘗試。
　　此外，即使在具有約束力的國際投資爭端仲裁過程中，其他政府和非政府組織也可以為國際投資爭端調解提供各種便利。例如，在仲裁過程中，穆迪投資者服務公司和標準普爾等國際信用評級機構可以提供相關的證據，來自環保組織、勞工組織和商業協會等非政府組織或民間社會團體的代表除了可以參加公開聽證之外，它們還可以向仲裁庭提交法庭之友辯護狀。
　　三、國際投資協議應遵循的基本原則
　　日益復雜的國際投資協議體系適應了全球生產網絡發展的需要，但是也面臨著發展中國家履約能力和政策有效性的挑戰。要提高“國際投資協議”的有效性，締約國應以“互利共贏”原則為出發點，充分考慮各方利益，照顧到各方特殊情況，并且隨著實踐發展對國際投資規則適時地加以調整。
　　（一）國際投資協議應兼顧公私利益平衡
　　在全球生產網絡下，跨國公司被其所在的區位內已經存在的社會經濟活動同化并受此約束，并與同一區位內的企業、政府機構和非政府機構之間保持著各種正式和非正式關系。為了維持全球生產網絡的穩定運行，跨國公司需要承擔起超出其商業行為以外的責任，企業運營應做到公開透明、符合倫理道德、尊重勞工社群以及保護自然環境，既能為股東也能為全社會持續創造價值。也就是說，企業在創造利潤、對股東承擔責任的同時，還應積極實施利他主義行為，承擔起對員工、消費者、社區和環境的經濟和社會責任。
　　由于發展中國家之間的國際投資大多是資源類產業或者是勞動密集型產業，這些產業生產效率的提高與東道國的基礎設施狀況密切相關。除了遵守當地相關的法律和勞工標準以外，對外投資的企業還應直接或間接地參與東道國的公共服務和基礎設施建設，特別是要以國際環保標準和“碳排放”標準為指導，提高能源和資源開采、冶煉的技術和效率。發展中國家對發達國家的投資大多是技術和管理取向的，對外投資的企業應嚴格執行發達國家所公認的勞工標準或環境標準，遵循全球生產網絡的經濟運行規律，尤其是要樹立知識產權意識、勞工權益意識、法律意識和信用意識，承擔起作為當地生產網絡成員應該承擔的企業社會責任。
　　（二）國際投資協議應兼顧一致性和靈活性
　　在全球生產網絡中，不同國家在經濟發展水平、歷史文化、社會制度等方面存在較大差異，要想在國際投資談判中達成廣泛共識，以及所制定的國際投資協議能夠被有效地執行，就必須充分地承認和體現這種差異。作為世界上最大的發展中國家，中國在簽署南南國際投資協議時，應允許發展中國家保留足夠的政策空間來促進其經濟發展。中國應與其他發展中國家一道盡力維持國際投資政策的一致性，協商和制定與國際投資協議相一致的投資、貿易、競爭、技術和產業政策，在國際投資協議采取過渡性條款、例外條款、國際收支安全保障條款等措施給予發展中國家一定程度的靈活性。此外，國際投資協議的靈活性也應體現在國際投資協議的實施階段。例如，在國際投資協議中引入一些自愿性條款，或者在約束性條款中引入一種或幾種“軟性”義務。
　　對于包括中國在內的發展中國家來說，在進行國際投資協議談判前，首先要確定采取何種形式的國際投資協議，是采用重視國際投資保護的傳統性雙邊投資條約、達成一項規定全面自由化并涵蓋投資之外諸如服務、勞工流動、競爭或知識產權等問題的特惠貿易與投資協定，還是采取僅僅為未來的規則制定奠定基礎的經濟合作協議；其次要對國際投資協議中的“靈活性”條款 （如例外、豁免、過渡期、保障措施）進行政策研究與分析，還要確定在哪些領域進一步加強相對于私人利益的公共利益，以及國際投資協議的實質性規定、爭端的解決是否適當。
　　（三）國際投資協議應注重投資促進條款
　　傳統的國際投資協議往往通過投資保護而對國際投資起到間接地促進作用，國際投資協議締約國承擔的只是一種的消極義務，即承諾在大多數情況下只是不實施損害約定投資的特定行為。為了使本國融入到全球生產網絡中，除了加強國際投資保護以外，發展中國家或當地政府也應功能性地嵌入其中，在國際投資協議中增加相關的國際投資促進措施，以積極行動鼓勵外國投資，促使那些擁有先進技術和管理經驗的跨國公司在本地生產網絡結點的形成，并且根據本國經濟發展戰略引導外國投資進入東道國認為具有相對優勢和未來發展潛力的某些具體部門、活動或地區。
　　在傳統的國際投資協議中，資本輸出國從投資保護條款中所獲得的權益往往大于它們所承擔的義務。為了提高本國企業在全球生產網絡中的地位，建立起更為穩定、和諧的互利共贏關系，促使締約國之間權利和義務的平衡，發展中國家應在國際投資協議中增加一系列旨在增進投資信息交流、強化外國投資者與國內公司之間聯系、加強能力建設和技術援助、鼓勵技術轉讓、緩解非正式投資障礙、舉辦投資研討會和展覽會等條款，并建立一個制度化的機構以協調投資促進行為，調查、監測和評估具體促進措施的實施的執行效果。
　　（四）國際投資協議應重視制度和能力援助
　　與發達國家相比，發展中國家在全球生產網絡中處于劣勢地位，在國際投資協議的談判和執行上面臨著制度和能力約束。特別是那些在制度、技術和管理等方面嚴重滯后的國家，在全球生產網絡中面臨被邊緣化的危險，并且在國際投資協議體系的進一步演變中愈加落后，直接危及到國際投資協議制定的“合理性”和國際投資協議體系的穩定性。
　　國際社會應充分意識到制度和能力援助的重要性，幫助發展中國國家提高履行國際投資協議的能力，否則國際投資協議就可能成為只是表明締約方善意的一紙空文。為了增進國際投資協議體系的穩定性，歐洲復興開發銀行（EBRD）、國際貨幣基金組織、世界銀行等各類國際經濟組織，應幫助參與國際投資協議體系的發展中國家搞好基礎設施建設和人力資本培訓，提高其履行國際投資協議義務的能力。在不同經濟發展水平國家所參與的國際投資協議談判中，應當把制度、能力和技術援助作為履行市場準入、透明度、環境保護、勞工標準、知識產權等條款的前提條件，以確保不同經濟發展水平國家能夠履行并遵守其國際承諾。
　　參考文獻：
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　　（編輯：張小