晚清農(nóng)村基層體制改革及其啟示

　　【摘要】傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是靠宗族自治、鄉(xiāng)紳倫理維系的，但到了清朝末年，這種鄉(xiāng)村社會(huì)政治秩序開始面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。該文在對晚清農(nóng)村基層體制改革進(jìn)行系統(tǒng)梳理、挖掘的基礎(chǔ)上，探尋地方政府社會(huì)治理的本土資源，以期為我國當(dāng)前及今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革和地方政府制度建設(shè)提供借鑒。
　　
　　【關(guān)鍵詞】國家政權(quán)建設(shè) 鄉(xiāng)村治理 鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治 農(nóng)村中介組織
　　
　　晚清時(shí)期通常被認(rèn)為是現(xiàn)代化進(jìn)程出現(xiàn)新勢頭的時(shí)期。晚清的基層政權(quán)在劇烈動(dòng)蕩的社會(huì)境遇中出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性分化和瓦解，在地方勢力迅速膨脹、中央政權(quán)權(quán)小勢微的情況下，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)政治秩序受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)和威脅。總結(jié)該時(shí)期鄉(xiāng)村治理變遷過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)建設(shè)具有一定借鑒意義。
　　
　　晚清時(shí)期基層組織設(shè)置的基本情況
　　
　　晚清政權(quán)與社會(huì)秩序仍舊忠于傳統(tǒng)，作為最基層的一級地方政權(quán)，“縣”是地方主義的滋生地和地方歷史、習(xí)俗的主要根據(jù)地。由于當(dāng)時(shí)的縣官大多由中央政府從外地調(diào)入，縣政管理常常與根深蒂固的地方利益相沖突。
　　晚清的村莊并未呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村級政府的一般特征，比如村莊和小城鎮(zhèn)沒有正式的政府，在其內(nèi)部缺少一個(gè)負(fù)責(zé)政治事務(wù)的公共機(jī)關(guān)，上級也沒有設(shè)立專門機(jī)關(guān)進(jìn)行管理。盡管沒有成為地方到中央權(quán)力鏈上的一環(huán)，村莊卻是公共或半公共事務(wù)的集中地。當(dāng)然，村莊或小城鎮(zhèn)并未出現(xiàn)管理這類事務(wù)的政治組織基礎(chǔ)。相反地，村莊是家庭或宗族、商業(yè)和行會(huì)組織、寺廟或宗教組織的基礎(chǔ)，有時(shí)也是教育的基地。政府實(shí)際上只負(fù)擔(dān)稅收和治安這兩項(xiàng)“公共事務(wù)”，從而維持一種附帶的行政功能。國家政權(quán)的修復(fù)與鞏固是晚清政府的一項(xiàng)重要任務(wù)，而適度下移中央政權(quán)中心以達(dá)到對鄉(xiāng)村基層社會(huì)的滲透和控制則是主要途徑之一，能否理順中央政府與鄉(xiāng)紳精英的關(guān)系成為鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵所在。
　　
　　晚清農(nóng)村的基層體制改革
　　
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。清政府于1908年頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，規(guī)定了縣鄉(xiāng)基層行政建制，由此拉開了農(nóng)村基層改革的序幕。晚清的“地方自治”制度是在借鑒日本和德國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)土中國的實(shí)際建立的。這種制度名為地方讓權(quán)，實(shí)為加強(qiáng)中央集權(quán)。正如著名學(xué)者費(fèi)正清所言：“清政府企圖通過正式認(rèn)可紳士在地方上的控制，把紳士置于地方官員的控制之下（即把他們的職能正式納入基層的政府部門），以此來鞏固他們的統(tǒng)治。”①盡管由于時(shí)間短暫，清朝政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理設(shè)想未能有效實(shí)現(xiàn)，但它開啟了國家政權(quán)建設(shè)的一種新模式并為后世所借鑒。
　　清末，中國社會(huì)政治結(jié)構(gòu)日漸分化、解體，地方勢力急劇膨脹，中央政府權(quán)力式微，鄉(xiāng)紳精英階層逐漸背離國家政權(quán)。因此，晚清政府當(dāng)時(shí)所面臨的一項(xiàng)重大政治改革，就是重新調(diào)整和厘清國家與社會(huì)之間的關(guān)系，通過國家政權(quán)下移，以滲透的方式加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會(huì)的行政控制。基于當(dāng)時(shí)的政局，有兩種方式可供選擇：一是增加地方官員的數(shù)量，權(quán)力適度下放；二是吸納各種新興政治力量參與社會(huì)管理，擴(kuò)大統(tǒng)治基礎(chǔ)。由于時(shí)間精力所限，后者成了清政府唯一可行的方案，由此也導(dǎo)致兩股保守勢力在清末地方自治中相互博弈，以期在一個(gè)變動(dòng)的局勢中保持各自的政治權(quán)力。
　　農(nóng)村中介組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在農(nóng)村廣泛試行后，國家政權(quán)組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級上變得渙散無為，缺少主動(dòng)提供公共服務(wù)的動(dòng)力。這時(shí)，農(nóng)村社會(huì)的非正式組織顯示了其強(qiáng)大的功能，各種職業(yè)的人經(jīng)常以宗族結(jié)構(gòu)或血緣關(guān)系的方式組織起來。在整個(gè)封建社會(huì)，財(cái)產(chǎn)、科舉功名和血緣關(guān)系，都是人與人交往的重要憑借。與其他國家相比，晚清時(shí)期顯然缺乏村際交往的正式協(xié)商渠道，人們通常廣泛地依靠有聲望的功名士子或家族中地位尊貴的長輩，而不是依靠與他們對立的富有地主。較之西方的法人村莊的固定性質(zhì)，農(nóng)村的這些協(xié)商渠道雖然具有極大的靈活性，卻也削弱了創(chuàng)立新的組織結(jié)構(gòu)以應(yīng)對變化環(huán)境的迫切意識。從這個(gè)角度上說，中介組織的存在并不能彌補(bǔ)行政管理在農(nóng)村的缺口，也不能提供農(nóng)村需要的公共服務(wù)和必要的公共工程。
　　晚清階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制經(jīng)歷了巨大變革，其改革的意圖和主線是明晰的，但實(shí)際效果不佳。盡管清廷在全國各地初步建立了基層建制，但其權(quán)力的實(shí)際掌控者并非政府而是地方鄉(xiāng)紳。需要指出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是清政府將農(nóng)民固定在土地上，以維持其基層統(tǒng)治秩序的一種手段，這種體制客觀上固化了農(nóng)民思想的保守性與自私性。
　　
　　晚清農(nóng)村基層體制改革的啟示
　　
　　自20世紀(jì)以來，中國社會(huì)通過各朝代的調(diào)整和改革，國家政權(quán)在不斷下移、滲透，分散孤立的鄉(xiāng)村社會(huì)和基層政權(quán)被不斷整合到國家政權(quán)體系之中，大一統(tǒng)的中央集權(quán)得到不斷強(qiáng)化。在傳統(tǒng)社會(huì)中，國家治理的基本格局取決于農(nóng)業(yè)財(cái)政來源和財(cái)政能力，國家財(cái)政上的限制決定了每個(gè)行政單位的規(guī)模和現(xiàn)職官吏的數(shù)量。不管是晚清的鄉(xiāng)村體制，還是之后的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式都很難超越“以農(nóng)養(yǎng)政”的兩大規(guī)律：其一，自我繁衍、持續(xù)膨脹是官僚機(jī)構(gòu)的一般特性；其二，將雜費(fèi)歸并到正稅中一起征收是稅費(fèi)改革的一般特點(diǎn)，但是每次雜費(fèi)的取消又滋生出諸多新雜費(fèi)，形成惡性循環(huán)。事實(shí)上，政治是始終建立在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，正如馬克思所言，“權(quán)力永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的發(fā)展”②。
　　從晚清的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的基本經(jīng)驗(yàn)中，我們至少可以獲得以下啟示：
　　首先，必須清醒地認(rèn)識到，傳統(tǒng)中國的村落，農(nóng)民歷來思想保守，受傳統(tǒng)觀念影響很大。由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的束縛加上自身素質(zhì)的影響，農(nóng)民的眼界和視野常常限于當(dāng)下，很難形成超乎家庭之外的基于共同的長遠(yuǎn)利益的利益共同體。所以，需要有一個(gè)公共組織來代表他們實(shí)現(xiàn)其利益訴求。就目前來看，基層黨組織是最優(yōu)的選擇。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上，同時(shí)化解傳統(tǒng)小農(nóng)思想的束縛，需要充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)基層黨組織在利益分配調(diào)整中的能動(dòng)性，需要在以下兩方面下功夫：一是加強(qiáng)基層黨組織自身的建設(shè)。各級地方政府要建立經(jīng)費(fèi)投入、干部培訓(xùn)、監(jiān)督落實(shí)、績效評估等方面的長效機(jī)制，并通過思想建設(shè)、組織建設(shè)等內(nèi)容，推進(jìn)基層黨組織的能力建設(shè)。其二，要秉承村民自治的核心價(jià)值理念，在互利共贏的基礎(chǔ)上把分散的個(gè)體村民組織成各種利益共同體。
　　其次，應(yīng)健全農(nóng)村中介組織。晚清時(shí)期農(nóng)村的中介組織一般是以宗族或血緣關(guān)系為基礎(chǔ)構(gòu)建起來的，具有很強(qiáng)的層級性，不能承擔(dān)起公共服務(wù)的職能。就目前來看，我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”的失衡不能得到有效供給，而基本靠農(nóng)民自己或家庭聯(lián)合來解決。因此，基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革只有從“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”的均衡上入手，通過一系列配套改革徹底走出“精簡膨脹再精簡再膨脹”的惡性循環(huán)，充分發(fā)揮農(nóng)村中介組織的作用，彌補(bǔ)政府組織在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品方面的不足，為廣大農(nóng)民朋友提供更為優(yōu)質(zhì)、快捷、低廉的服務(wù)。
　　再次，應(yīng)推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化發(fā)展格局。晚清實(shí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治將城鄉(xiāng)徹底分開，逐漸形成了城鄉(xiāng)之間相互封閉的狀態(tài)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)自古有之，但城鄉(xiāng)二元體制的固化始于上世紀(jì)中葉。在這種體制下，廣大農(nóng)民被束縛在土地上、禁錮在農(nóng)村中，城鄉(xiāng)居民的權(quán)利、機(jī)會(huì)都是不平等的。從一定意義上講，農(nóng)民受到非國民待遇，是二等公民。
　　城鄉(xiāng)二元體制改革的關(guān)鍵在于戶籍和土地。改革開放之初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施有其歷史、現(xiàn)實(shí)的必然性和必要性。但隨著改革開放的不斷深入，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制開始逐漸顯現(xiàn)其弊端和局限性。把承包地抵押出去的農(nóng)民，本身抵抗自然、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力比較低，在遭遇突發(fā)事件時(shí)常常難以應(yīng)對。在這個(gè)意義上，規(guī)范化土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度并建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，不僅可以使得外出和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民受益，使留守的農(nóng)民受益，城市居民也會(huì)同樣受益。這是因?yàn)椋r(nóng)民收入的提高有助于加快城鎮(zhèn)化速度，加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同繁榮穩(wěn)定。
　　最后，應(yīng)保持社會(huì)穩(wěn)定，建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。內(nèi)外交困致使清末政府不能把全部精力投入到基層改革上，因此無法建立起良好的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。事實(shí)上，任何改革無論是初衷和設(shè)想，還是具體的實(shí)施過程，都可能受到重重阻力。亨廷頓認(rèn)為，“改革比革命更加困難，因?yàn)楦母镆媾R來自保守和革命兩方面的反對，并且改革者要更善于操縱各種社會(huì)力量。”③改革基層政權(quán)體制，不僅要處理好改革的力度與民眾認(rèn)可及其心理承受度的關(guān)系，更要處理好各個(gè)利益主體、社會(huì)階層之間的利益分配關(guān)系。同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)政權(quán)體制的改革，既需要一個(gè)相對穩(wěn)定的社會(huì)和政治環(huán)境，也需要建立起各利益主體的利益訴求和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。
　　（作者分別為西安科技大學(xué)教授、碩士生導(dǎo)師，西安科技大學(xué)碩士研究生）
　　
　　注釋
　　①[美]費(fèi)正清，劉廣京：《劍橋中國晚清史》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1993年，第462～463頁。
　　②《馬克思恩格斯選集》（第3卷），北京：人民出版社，1995年，第305頁。
　　③[美]亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，上海：三聯(lián)書店，2008年，第316頁。